• •• • Universidad Autónoma Metropolitana • Unidad-Azcapotzalco •• Carrera: Sociología Política. • Alumno: Caballero Mejía Gamaliel. • Matrícula: 203312123 Tema: • "La larga e inacabada transición política en • M e,X·lc o 1968. .2..? ?..? " Asesor: Francisco Salazar Sotelo. • Sinodales: Marta Walkyria Torres Falcón. • Dr. Fernando Pineda Morales. •• • •• Abril de 2009 t, I I • •• • • Universidad Autónoma Metropolitana • Unidad-Azcapotzalco •• Carrera: Sociología Política. • Alumno: Caballero Mejía Gamaliel. • Matrícula: 203312123 Tema: • "La larga e in acabada transición política en • Me,X·lC O 1968 ••2••? ?••? " Asesor:' Francisco Salazar Sotelo. • Sinodales: Marta Wilkyria Torres Falcón. • Dr. Fernando Pineda Morales. •• • •• . Abril de,2009 •• • • I •• Tesina • Caballero Mejía Gamaliel •• •• • La larga e inacabada transición I política en México I 1968 ... 2??? I I • I I I I I I I Gamahel Caballero Mejí. I ÍNDICE Introducción ............................................................................................................................ 4 Notas ....................................................................................................................................... 6 Capítulo 1 El régimen autoritario a la mexicana [1929:PRII ............................................................ 10 1.1. Evolución histórica del partido hegemónico ...................................................... 12 1.1.2. El Partido Nacional Revolucionario (PNR) .................................................... 14 I.IJ. El Partido de la Revolución Mexicana (PRM) ................................................ 18 1.1.4. El Partido Revolucionario Institucional (PRI) ................................................ 26 1.2. Formación del sistema hegemónico ................................................................... 36 1.2.1. El cambio electoral... ....................................................................................... 39 1.2.2. Organización y vigilancia de los comicios ..................................................... .40 1.2.3. Régimen de partidos y candidatos .................................................................. .41 1.2.4. La etapa formativa: 1946-1963 ....................................................................... 42 1.3 Caracterizaciones sobre el sistema polí/ico mexicano ...................................... 45 1.3.1. El sistema presidencial mexicano ................................................................... .46 1.3.2. Facultades metaconstitucionales del presidente ............................................. .48 1.4. El Par/ido del Estado y susfuneiones ................................................................ 49 1.4.1. El poder del PRI y el poder de las masas ....................................................... 52 1.4.2. El Poder, el Presidente y el PRI ..................................................................... 53 1.4.3. "Cooptación" o captación de la oposición ..................................................... 55 1.4.4. La lucha ideológica ........................................................................................ 56 1.4.5. La represión .................................................................................................... 57 Capitulo 2 El origen de la transición 11968/ y la liberalización poli/iea en México 11977/ 2. Los orígenes de la transición (1968) ................................................................................. 60 2.1. La liberalización polí/iea en México (1977) ...................................................... 66 2.1.1. La nueva Ley Federal de Organizaciones Políticas y Procesos Electorales .... 72 2.1.2. Los efectos de 1977 ........................................................................................ 76 2.2. A manera de conclusión ..................................................................................... 80 2.2.1. La ciudadanización y politización de la sociedad mexicana ........................... 84 2 Gamaliel Caballero Mcjía • •• • Capítulo 3 3. La democratización política en México [1986-1996) .................................................... 85 • 3.1. La reforma política de 1986 ............................................................................... 88 3.1.1. Los efectos de la reforma ................................................................................ 92 • 32. La reforma política de 1990 (el surgimiento del/FE y del COFlPE ................ 96 • 3.2.1. Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales .................... I 00 3.3. La reforma electoral de 1993 ........................................................................... 106 • 3.3.1. La reforma constitucional.. ............................................................................ 108 3.3.2. La reforma al Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales ............................................................................................................... 110 • 3.4. La reforma emergente de 1994 ........................................................................ 113 • 35. La reforma electoral de 1996 .......................................................................... 119 3.5.1.1996 La reforma final... ................................................................................. 12O • 3.5.2. La fase tcrminal del sistema priista ............................................................... 124 3.6. A manera de conclusión ................................................................................... 125 •• Conclusiones: La alternancia del poder en México: ¿El 2000 fue el fin de la transición democrática, • es México a partir del 2000 una sociedad democrática? .............................................. 127 4.1 Las grandes desigualdades y la democracia ..................................................... 138 • 4.1.1. La brutal desigualdad del ingreso .................................................................. 140 4.1.2. La desigualdad étnica .................................................................................... 140 • 4.1.3. La desigualdad regional... .............................................................................. 142 4.1.4. La desigualdad laboral.. ................................................................................. 143 4.1.5. Las desigualdadcs educativas ........................................................................ 144 • Anexo1 ................................................................................................................................ 146 • Bibliografia ......................................................................................................................... 148 •• •• 3 Gamaliel Caballero Mcjia Introducción La larga e inacabada transición política en México 1968 ... 2??? 4 Gamalicl Caballero Mejla El presente trabajo tiene como finalidad describir, desde mi particular punto de vista, la larga e inacabada transición política en aras de construir el Estado democrático en México.' Para ello, antes que nada, es necesario definir el significado de cuatro conceptos claves, dentro de cualquier proceso transitorio, circunscritos en el marco del debate teórico e histórico dc todo cambio político2, los cuales ha experimentado, experimenta y experimentará el estado Mexicano. Se trata, en primer lugar, del significado de la democraciaJ entendida como un procedimiento de organización del poder político; en segundo lugar, la definición del concepto transición"; en tercer lugar, la definición del concepto liheralización5 y; en cuarto lugar, la definición del concepto democratización.6 A partir de dichas definiciones, he dividido el contenido de la presente tesina en tres capítulos: 1) El régimen autoritario a la mexicana [1929:PRI]7; 2) el origen de la transición [1968] y la liberalización política en México [1977]; y 3) La democratización política en México [1986-1996]. Sin embargo, la exposición de estos capítulos irremediablemente, en la presente realidad política de México, trae a escena el papel de la "alternancia en el poder". Por lo que, trato dicho tema en las conclusiones del presente trabajo en tomo a las siguientes interrogantes: ¿El 2000 fue el fin de la transición democrática, es México a partir del 2000 una sociedad democrática? En este sentido, como una primera aproximación, la alternancia en el poder en México (2 de julio de·2000) representó únicamente un cambio de gobiernos y no el cambio de un régimen9 autoritario a uno democrático. En este trabajo se parte de la premisa de que, efectivamente, el sistema político mexicano se transformó más en las últimas tres décadas que nunca antes. Sin embargo, lo que quiero decir es que la alternancia en la presidencia de la República, condición fundamental para consolidar los procesos de democratización del Estado (más no la única), no nos coloco, como muchos alardean, en la democracia misma. y es que no podemos pensar que la transición democrática termina con la alternancia en el poder, más aún cuando los principales avances son sólo en una misma dirección lo "políiico". Y es que, no hay que perder de vista que lo que la democracia es no puede separarse de lo que debiera ser. Así, la larga e inacabada transición política en México, es un intento por entender cuales fueron los procesos, actores e instituciones a través de los cuales se germinó, y continúa presente, el cambio político en nuestro país. Por ello, para entender mejor porque razones se esgrime la tesis de la continuidad de la transición política en el 2000, más que el fin de la transición democrática, es preciso adentramos en el estudio del origen de la transición política y de los prop,ios procesos políticos, en el transcurso de los cuales surgió la institucionalización política, o el sistema de partidos, la ciudadanía y nuevos organismos electorales que aparecen como grandes actores en nuestra transición política. 5 Gamaliel Caballero Mejía NOTAS DE LA INTRODUCCiÓN I En términos generales, instauración democrática se refiere al momento en el que ya se ha concluido la construcción de las principales instituciones del nuevo régimen "democrático" y, en consecuencia, los actores interactúan con la plena aceptación de las reglas, procesos e instituciones del marco democrático. Por lo tanto, existen las condiciones para una alternancia, pluralidad y absoluta legalidad en los procesos electorales o los mecanismos para ventilar las irregularidades. Y, de acuerdo con Morlino, dicho proceso "diverso" supone: un completo alargamiento y un reconocimiento real de los derechos civiles y políticos; la emergencia de un sistema de partidos, pero también de organizaciones colectivas de los intereses, como sindicatos y otros grupos; la elaboración o la adopción de los principales procedimientos e instituciones democráticas que caracterizan aquel régimen, con las leyes electorales o el afianzamiento de las relaciones Legislativo-Ejecutivo o, también, otros aspectos relevantes para el funcionamiento del régimen. Mauricio Cona della Porta y Leonardo Morlino, Ciencia Política, Bologna, Il Molino, 2001, p.155. 2 Por cambio político entendemos cualquier transformación que acontezca en el sistema político y/o en sus componentes. Cuando el cambio político se da en el nivel de régimen político se esta en presencia de transformaciones sensibles en uno o más de sus componentes (valores, normas y estructuras de autoridad). En segundo lugar, el proceso a través del cual actores, instituciones, posiciones de poder y reglas del juego dejan de corresponder a la lógica del régimen anterior sin definirse del todo en una lógica distinta se conoce como transición. En tercer lugar, un cambio de régimen politico atraviesa por ciertos estados o fases con distintas combinaciones en sus secuencias lógicas. Básicamente: crisis-hundimiento- transición continua-instauración-consolidación. Cansino, Cesar, Construir la democracia. Limites y per"pectivas de la transición en México, México, Miguel Ángel Porrúa, 1995, pp.l 7- 18. 3 El punto de partida, del presente trabajo, es la definición teórica de democracia, la democracia está en el centro del debate político de muchos paises y México no es la excepción. Hans Kelsen (1881-1973) solía firmar que el tipo de democracia que llevaba a un grado más alto el ideal de esa forma de gobierno era la democracia directa, es decir, aquélla en la que se reunían en una asamblea soberana los individuos que gozaban de derechos políticos, sin mediación alguna de representantes, para tomar decisiones obligatorias para todos los miembros de la ciudad-Estado. Sin embargo, a través de intrincadas vicisitudes históricas y teóricas, la democracia fue adquiriendo una serie de rasgos que, sin duda alguna, en un inicio le fueron ajenos. De acuerdo con su significado original, democracia quiere decir gobierno del pueblo por el pueblo. El término democracia y sus derivados provienen, efectivamente, de las palabras griegas demos (pueblo) y eratos (poder o gobierno). La democracia es, por ende, una forma de gobierno, un modo de organizar el poder político en el que lo decisivo es que el pueblo no es sólo el objeto del gobierno -lo que hay que gobernar- sino también el sujeto que gobierna. Se distingue y se opone asi clásicamente al gobierno de uno -la monarquía o la monocracia- o al gobierno de pocos -la aristocracia y oligarquía- en términos modernos, en cambio, se acostumbra oponer la democracia a la dictadura, y más aún, a los gobiernos 6 Gamahel Caballero Mejia autoritarios. En cualquier caso, el princIpIO constitutivo de la democracia es el de la soberanía popular, o en otras palabras, el de que el único soberano legítimo es el pueblo. Por lo que, de acuerdo con esta lógica, el Estado democrático aparece como la organización de las instituciones según la cual el poder político se instituye tomando como fundamento la libre participación de los ciudadanos en la elección y remoción de sus autoridades y representantes, así como en la vigilancia y creación del marco legal; ejercicio que supone, previamente, el debate, negociación, consenso y deliberación de las fuerzas políticas y sociales, encontrando en el acto de votar el momento más simbólico de la democracia. Pero, precisamente, que la democracia sea explicada a partir de las condiciones normativas e institucionales que rodean ese acto de votar, ha llevado a una delimitación analítica que tiende a reducir el concepto de democracia a su forma, netamente, procedimental o; tal vez, mínima. Sin embargo, el trabajar con este concepto de democracia, durante el presente trabajo, no significa que sea la mejor definición de democracia, simplemente que es la lógica bajo la cual el Estado mexicano ha recorrido y recorre su transición política. 4 Entendemos por "transición política" con G. O'Donnell y P. Schmitter: "el intervalo que se extiende entre un régimen político y otro, en tendiendo por régimen el conjunto de patrones, explícitos o no, que determinan las formas y canales de acceso a las principales posiciones gubernamentales, las caracteristicas de los actores que son admitidos y excluidos de este acceso y los recursos y estrategias que pueden usarse para tener acceso". Las transiciones están delimitadas, de un lado, por el inicio del proceso de disolución del régimen autoritario, y del otro, por el establecimiento de alguna forma de democracia, el retomo a algún tipo de régimen autoritario o el surgimiento de una alternativa revolucionaria. Lo característico de la transición es que en su transcurso las reglas del juego político no están definidas. No sólo se hallan en flujo permanente sino que, además, por lo general son objeto de una ardua contienda; los actores luchan no sólo por satisfacer sus intereses inmediatos y/o los de aquellos que dicen representar, sino también por definir las reglas y procedimientos cuya configuración determinará probablemente quiénes serán en el futuro los perdedores y los ganadores. En verdad, estas reglas emergentes definirán en gran medida los recursos que legítimamente pueden aplicarse en la arena política y los actores a los que se permitirá participar en ella. Por otra parte, durante la transición, en la medida en que existen reglas y procedimientos efectivos, éstos suelen estar en manos de los gobernantes autoritarios. Estos gobernantes. conservan un poder discrecional mayor o menor, según el caso y según la etapa en que se halle la transición, sobre los ordenamientos juridicos y los derechos que en una democracia estable pueden ser confiablemente protegidos por la Constitución y por di versas instituciones independientes, La señal tipica de que se ha iniciado una transición es que estos gobernantes autoritarios, por cualquier motivo, comienzan a modificar sus propias reglas con vistas a ofrecer mayores garantías para los derechos de los individuos y grupos. G. O'Donnell, y P. Schmitter. (1988). Transiciones Desde un Gobierno Autoritario, "Conclusiones Tentativas sobre las Democracias Inciertas4", Editorial Piados SAICF. pp. 19 Y 20. 5 "Liberalización" es un proceso de apertura gradual y controlada de un régimen autoritario, puesto en marcha por la propia élite en el poder como respuesta institucional a la emergencia que ha puesto en riesgo la estabilidad o la propia continuidad del régimen. A través de este proceso se flexibilizan, en una dirección supuestamente democrática, los limites tradicionales impuestos al pluralismo social y de partidos, y a la competencia política pero sin extenderse ni reconocerse plenamente sus prerrogativas. Entendemos por 7 Gamalicl Caballero Mejla liberalización el proceso que vuelve efectivo ciertos derechos, que protegen a individuos y grupos sociales ante los actos arbitrarios o ilegales cometidos por el Estado o por terceros. En el plano individual estás garantías incluyen los elementos clásico de la transición liberal: el hábeas corpus, la inviolabilidad de la correspondencia y de la vida privada en el hogar, el derecho de defenderse· según el debido proceso y de acuerdo con las leyes preestablecidas, la libertad de palabra, de movimiento y de petición ante las autoridades, ctc. En el plano de los grupos, abarcan la libertad para expresar colectivamente su discrepancia respecto de la política oficial sin sufrir castigo por ello, la falta de censura en los medios de comunicación y la libertad para asociarse voluntariamente con otros ciudadanos. Aun admitiendo que esta complicada serie de garantías probablemente nunca es respetada de manera total e incondicional por las autoridades públicas de ningún país, y que su contenido es modificada con el curso del tiempo, el desplazamiento a lo largo de este derrotero, por esporádico e irregular que sea, constituye una variante importante respecto de las prácticas habituales de los regímenes autoritarios. O'Donnell, Guillermo y Schminer Philippe (1988). op. cit., pp. 20 y 21. 6 Democratización: El principio rector de la democracia es el de ciudadanía. Ello involucra tanto el derecho de ser tratado por otros seres humanos como igual con respecto a la formulación de opciones colectivas, como la obligación de quienes instrumentan dichas opciones de ser accesibles y responder por igual frente a todos los miembros del sistema político. A la inversa, este principio impone a los gobernados la obligación de respetar la legitimidad de las opciones resultantes de la deliberación entre iguales, y a los gobernantes, el derecho de actuar con autoridad (y aplicar medidas coactivas en caso de necesidad) a fin de promover la eficacia de esas opciones y proteger al sistema político de toda amenaza a su perduración. Gran variedad de normas de decisión y de procedimientos participativos han pretendido encamar este principio de ciudadanía. Las instituciones reales de la democracia han presentado considerables diferencias a lo largo del tiempo y en diversas organizaciones políticas. No hay un conjunto único de institucioncs o normas especificas que por sí mismo defina a la democracia, ni siquiera algunas tan destacadas como el voto mayoritario, la representación territorial, la soberanía legislativa o la elección de un poder ejecutivo por el voto popular. La forma específica que adopte la democracia en un determinado país es contingente, aunque a raíz de la existencia de ciertos "modelos" prominentes y de la difusión internacional, es probable que los actores contemporáneos coinciden entorno de ciertos "procedimientos minimos" como elementos necesarios de la democracia política. El voto secreto, el sufragio universal de los adultos, la realización de elecciones en forma periódica, la competencia libre de los partidos, el reconocimiento de las asociaciones y el acceso a ellas, así como la rendición de cuentas del poder ejecutivo, parecen formar parte de un consenso de esa índole en el mundo actual. Así pues, la democratización esta referida a aquellos procesos en que las normas y procedimientos de la ciudadania son, o bien aplicados a instituciones políticas antes regidas por otros principios. (p, ej., el control coactivo, la tradición social, el juicio de los especialistas o las prácticas administrativas), o bien ampliadas de modo de incluir a individuos que antes no gozaban de tales derechos y obligaciones (p. Ej., las personas que no pagan impuestos, los analfabetos, las mujeres, los jóvenes, las minorías étnicas y los residentes extranjeros) o para abarcar problemas e instituciones que antes no participaban de la vida ciudadana (p. Ej .. organismos del estado o militares, organizaciones partidarias, asociaciones de interese particulares, empresas productivas, entidades educativas, etc.). Como ocurre con la liberalización, estos procesos no parecen seguir una secuencia lógica, aunque pueden 8 Gamaliel Caballero Mcjia discernirse ciertas pautas regionales y temporales. Tampoco es irreversible la democrati7..ación. O'Donnell, Guillero y Sehmitter Philippe C. (1988). op. cit., pp. 21-23. 7 México vivió un régimen autoritario de partido hegemónico; tiempo durante el cual, el partido monopoliza totalmente el poder, el acceso a éste era a través de la organización partidista y el partido legitimaba ideológicamente su gobierno. Véase Samuel P. Huntington. La lercera ola. "la democralización a finales del siglo xy", Ediciones Piados Ibérica, S. A., 8 Gobierno: como el conjunto de las personas que ejercen el poder político, o sea que determinan la orientación política de una cierta sociedad. Con la expresión gobernantes se entiende el conjunto de las personas que gobiernan el estado y con la de gobernados el grupo de personas que están sujetas al poder del gobierno en un área estatal 9 Entendemos por "régimen": Conjunto de las instituciones que regulan la lucha por el poder y el ejercicio del poder y de los valores que animan la vida de tales instituciones. Las instituciones por un lado constituyen la estructura organizativa del poder político, que selecciona a la clase dirigente y asigna a los individuos comprometidos en la lucha política. Por otro lado son normas y procedimientos que garanti7..an la repetición constante de determinados comportamientos y hacen de tal modo posible el desempeño regular y ordenado de la lucha por el poder, el ejercicio del poder y de las actividades sociales vinculadas a este ultimo. Un régimen autoritario según Juan Linz es aquel régimen político con pluralismo limitado y no responsable, con baja movilización política y un poder detentado por una pequeña élite dentro de límites muy claros. Véase Cansino, Cesar, Conslruir la democracia. op. cit., p.21. Un régimen democrático por su parte; es aquella entidad suprema que asume, como forma y método de organi7..ación de sus instituciones, el sistema democrático y la observancia irrestricta del derecho. Conviene entender que se trata de un Estado que garantiza el respeto, antes que nada, de la soberanía del pueblo, asi como de los derechos políticos y jurídicos de sus ciudadanos, la división y equilibrio de poderes, el ejercicio periódico de elecciones, bajo condiciones de transparencia, legalidad e imparcialidad para todas las fuerzas contendientes, u que sujeta su actuar al derecho. A. Córdova, "La decepción de la democracia", en Unomásuno, 15 de junio de 2001. 10 Por institucionalización asumimos la conocida definición de Samuel Huntington, citada por César Cansino: proceso por el cual organizaciones logran valor y estabilidad, lo cual se determina en función de su flexibilidad (capacidad de adaptarse a las circunstancias cambiantes), complejidad ( número y variedad de las unidades organizativas), aulonomÍa (independencia respecto de otros agrupamientos sociales) y coherencia ( consenso interno sobre sus confines funcionales). Cansino, Cesar, Construir la democracia. Límiles y perspeclivas de la Iransición en México, op. cit., p.28. 9 Gamaliel Caballero Mejia Capítulo 1 El régimen autoritario a la meX•I cana 1929:PRI 10 Gamaliel Caballero Mejla La definición de régimen autoritario que hoy domina en la ciencia politica, está basada en la que hizo, en 1964, el sociólogo politico español Juan Linz. Conviene recordar que la clasificación de las formas de gobierno que dominaba entonces en el mundo bipolar de la guerra fría, era también bipolar. En esa clasificación extremadamente simplista sólo había dos grandes casilleros. Por un lado, estaba el de los sistemas democráticos, abiertos y plurales encabezados por Estados Unidos, y por el otro, el de los totalitarios, cerrados y de partido único, encabezados por la Unión Soviética. Si habia sistemas que no cabían en ninguno de los dos modelos, el problema se resolvía suponiendo que simplemente se encontraban en una etapa de transición hacia uno de ellos. Para Linz, una salida tan simple no era satisfactoria, pues resultaba que su observación de sistemas como el de Franco en España, el de Kernal Ataturk en Turquía, el de Nasser en Egipto o el del PRl en México, le mostraban que ninguno podía caracterizarse realmente como totalitario o democrático pero que tampoco ninguno mostraba signos de evolución hacia uno de los modelos dominantes en el contexto internacional de la época; por el contrario, daban la impresión de una gran estabilidad y por tanto debían ser vistos como un nuevo tipo de sistema politico: el autoritario. De esta forma, la clasificación bipolar se hizo tri polar, pues se sugirió que había, por lo menos, una tercera forma de organizar el poder y de llevar a delante el proceso politico. La forma como Juan Linz definió al autoritarismo español le vino como pintiparada a un buen número de sistemas de países periféricos, entre otros al que entonces y aún hoy domina en México. En un sistema totalitario simplemente no hay pluralismo político posible sino una sola y gran organización que todo lo abarca y todo lo controla. En contraste, en una democracia el número de actores es, en principio, ilimitado, con numerosos centros de decisión y de acción: la poliarquía. En los sistemas autoritarios, la situación se estabili7.a en un punto intermedio entre los dos anteriores, no hay un solo y único conducto para acceder a la arena política pero casi, pues no cualquiera que lo pretenda puede entrar en ella y menos sobrevivir si antes no tiene la anuencia del centro del poder: presidente, caudillo o junta militar. En el pluralismo limitado del autoritarismo, el grueso de aquellos que participan como gobernadores, legisladores, lideres sindicales, presidentes de organismos empresariales, dirigentes de partido, etc, no son necesariamente los que surgen impulsados de la sociedad civil para representarla y menos los que tiene en esa sociedad civil su base principal de poder. No, en esos sistemas intermedios los actores políticos lo son normalmente en función de la voluntad de quien o quienes ocupan el pináculo de la pirámide del poder. En nuestro caso, es por la voluntad del presidente, y para representar primera y aunque no exclusivamente sus intereses, que el resto de los actores politicos existen y funcionen. En los sistemas politicos autoritarios como el nuestro, mientras funcionan de manera óptima, el acceso a la arena política no es libre, y para ingresar a ella se requiere contar con la anuencia de quien es, en un sentido real aunque no necesariamente legal, el soberano. En efecto, una observación de la realidad mexicana, incluso si es muy superficial, muestra que diputados, gobernadores, alcaldes, magistrados, líderes sindicales, directivos del PRl, presidentes de cámaras industriales, periodistas, intelectuales exitosos e incluso líderes de supuestos partidos de oposición. Han llegado y hacen lo que hacen, no porque 11 Gamaliel Caballero Mejl. representen a la sociedad en su pluralidad sino al presidente en su singularidad, por contar con su aceptación y beneplácito para hacer política, una política subordinada.· 1.1 Evolución histórica del partido hegemónico El sistema de los partidos políticos en México y su vinculación a la historia del Estado mexicano corresponden a un proceso universal en el que se dan dos fenómenos parecidos: el de un partido único o predominante en las naciones de origcn colonial, y el del partido del Estado, el partido del bloque hegemónico y su gobierno. Ambas caractensticas se dan en México, donde no existe un partido único, sino un partido predominante y donde éste es el partido del estado. El gobierno de caudillos que surgió de la Revolución Mexicana encontró viejas soluciones a nuevos problemas, y algunas soluciones nuevas que se fueron generalizando. El problema de la sucesión del poder no pareció tener solución. Las alternativas fueron cuatro: el continuismo del caudillo en el poder a través de interpósita persona manteniendo el tabú de la reelección (solución de Carranza); la rebelión frente al Jefe Presidencial (que implicó el asesinato de Carranza); el relevo de caudillos de un mismo grupo aliado (Obregón deja el poder a Calles); la ruptura del tabú constitucional, esto es, la reforma a la Constitución y el intento de reelección (Obregón rompe el tabú, logra la reforma por parte de Calles, es reelecto y termina asesinado). Ninguna de ellas pareció una buena solución. Carranza no quiso al principio y no puedo después establecer una alianza sólida con las organizaciones obreras. Como presidente enfrentó con violencia varias huelgas. Los obreros organizados apoyaron al caudillo Obregón y contribuyeron a darle el triunfo. Mas tarde apoyaron al aliado de Obregón, a Calles, aunque con mayores exigencias; reafirmaron así sus cartas de triunfo. Las alianzas de los caudillos con las organizaciones obreras resultaron ser alianzas con las direcciones sindicales. Así surgió la política popular y populista, el nuevo compadrazgo popular, el nuevo clientelismo y corporativismo o gremialismo que beneficiaba a una parte de campesinos, obreros, empleados, pequeños comerciantes a través de sus jefes y líderes. En todo caso subsistió el problema de la rebelión de los caudillos y de la rebelión de los líderes. Todas las sucesiones presidenciales estuvieron precedidas o acompañadas por rebeliones de caudillos. En ocasiones fue necesario derrotar en el campo de batalla a cientos de generales. Otras se les asesino antes que se rebelaran, como rebeles en potencia. Otras más pareció ineludible inducirlos a jugar el "papel de opositores" e incluso de "rebeldes", para escarmentar en ellos a la oposición rebelde, decapitándola a tiempo. Todo ello no sólo permitió un control político de líderes y trabajadores, sino una política de concesiones a los grupos latifundistas y empresariales, y también a algunas organizaciones de apoyo, político clericales. Así se universalizó el sistema de castigos y concesiones, y la aplicación o no de las leyes a grupos y personas. Ya Juárez lo había dicho: "La ley al enemigo". Con el tipo de estructuración del poder, disperso en los grupos, y jerarquizado y concentrado entre los caudillos gobernantes y el presidente, floreció una política de arbitraje, conciliación, y sanción legal e ilegal; una política de poder que usa las leyes como poder y las viola como poder, dentro de la lógica de lealtades y deslealtades, y responsabilidades en la decisión final que qucdan a cargo de los jefes, conocedores y titulares del gobierno nacional, popular. • Meyer, Lorenzo: Fin de régimen y democracia incipiente. México hacia el siglo XXI, 1998. pp. 27-29. 12 Gamaliel Caballero Mejía El problema de la representación se resolvió por dos vías: la delegación de poder por el jefe en otros que lo representarán, y el reconocimiento a los caudillos que encabezan bases obreras, a quines se les exigió alianza subordinada. En la administración pública nó se acepto representación. Se exigió la disciplina burocrática a los caudillos titulares de las secretarías y dependencias del estado.2 El primer partido político de las fuerzas revolucionarias constitucionalistas se fundó el25 de octubre de 1916. se llamó Partido Liberal Constitucionalista. Surgió al amparo de los caudillos: Carranza, Obregón y Pablo González. Fueron estos los que contendieron en las primeras elecciones por la presidencia. Carranza auspició la formación del Partido Cooperatista Nacional fundado en agosto de 1917. en junio de 1919, Obregón se lanzó así mismo como candidato a la presidencia de la República. No acepto que lo lanzara ningún partido. Él era el poder, él fundaba el poder. Fue apoyado por todos los partidos, incluido el Partido Nacional Agrarista (fundado el 13 de junio de 1920). Obregón y Calles vieron varias veces como los partidos políticos podrían cobrar vida propia, o porque se ligaban a caudillos en rebelión o porque intentaban una política autónoma. El problema del control de esos partidos era el control de los caudillos. La clase obrera complicó el problema. En varias ocasiones intento formar centrales y partidos autónomos. Algunos de sus líderes socialistas y laboristas dispuestos a la lucha legal sindical y a la contienda electoral hicieron grandes esfuerzos para organizar una central obrera autónoma. Sus esfuerzos fueron inútiles. En 1917 fundaron el Partido Socialista Obrero buscando representación en el congreso. No lograron un solo diputado. El patemalismo de los caudillos llegó a extremos increíbles. Bajo los auspicios del presidente Carranza, y con una influencia cada vez mayor de Calles y Obregón, en 1918 se fundó la Confederación regional de Obreros Mexicanos (CROM), al frente de la cual se encontraba un líder obrero llamado Luis N. Morones, quien inició el caudillismo sindical en gran escala, dando los primeros pasos para una política de presiones y negociaciones, en parte parecida y en parte distinta a la de los caudillos campesinos. En 1919, con la venia de Carranza, la CROM fundó el Partido Laborista Mexicano. Cuando Carranza vio que perdía el apoyo del os obreros organizados, apoyó veladamente la fundación del Partido Comunista Mexicano .(24 de noviembre de 1924). La coyuntura política permitió a un núcleo de antiguos anarquistas y socialistas fundar el partido comunista, quienes obtuvieron la venia del presidente Carranza para fundar dicho partido. Cuando Obregón fue asesinado Morones fue acusado de ser el autor intelectual del crimen. El candidato laborista quedó muy débil y el presidente Calles pudo apoyarse en los obregonistas sin Obregón. Aumentó así su fuerza. Entonces empezó a dar una serie de pasos ~e iban a reestructurar el Estado. Entre ellos incluyó la fundación del Partido del Estado. 2 Gonzá\ez Casanova, Pablo: El Estado y los partidos políticos en México. Ed. Era, México, 1981, pp. 105-107 3 Ibid., pp. 109-111. 13 Gamaliel Caballero Mejía 1.1.2. El Partido Nacional Revolucionario (PNR) (Síntesis histórica) En México, la construcción del partido hegemónico comenzó con la reunión de 148 partidos locales bajo un a misma etiqueta, la del Partido Nacional Revolucionario (PNR) con el fin de conseguir la nominación de un candidato a la presidencia con el consenso de todos los factores de poder, particularmente el de los caciques de los estados, por lo general "hombres fuertes" cuyo poder provenía de su papel en la lucha revolucionaria de 1910- 1917. Durante el mes de diciembre de 1928 se funda el Comité Organizador del Partido Nacional Revolucionario. Ello de diciembre de ese afto, el General Elías Calles después de que entrego la presidencia del pais, lanzó un manifiesto a la nacíón, como miembro de ese Comité y en unión de varios destacados elementos en las filas revolucionarias. En ese manifiesto se expresaba: "En el mensaje presidencial del día primero de septiembre de último se planteó la necesidad de resolver nuestros problcmas políticos y electorales, por nuevos métodos y nuevos procedimientos, ya que la irreparable pérdida del general Álvaro Obregón nos dejaba frente a circunstancia bien dificiles, dado que con él la nación perdia al caudillo capaz de resolver el problema de la sucesión presidencial, ante la opinión pública, con el solo prestigio de su personalidad. Después habla de que dentro de nuestro sistema constitucional era necesario recurrir a esos nuevos métodos y procedimientos distintos, organizando partidos políticos con principios definidos y de vida permanente; proclamaba la necesidad de organizar las fuerzas políticas para que apoyasen, no a las personas sino a los programas. Y de que una vez que el gobierno se hubiera constituido, con el triunfo electoral, esos partidos permanentes deberían prestarle su apoyo para lograra la ejecución del programa aprobado. Se proponía que dentro de la multitud de tendencias y opiniones que privaban en el país, deberían organizarse dos corrientes: la reformista o revolucionaria, y la conservadora y reaccionaria. El Comité Organizador antes señalado precisó asi sus fines: Primero: invitar a todos los partidos, agrupaciones y organizaciones políticas de la República, de credo y tendencia revolucionaria, para unirse y formar el Partido Nacional Revolucionario. Segundo: convocar oportunamente a una convención de representantes de todas las organizaciones existentes, que deseen formar parte del Partido Nacional Revolucionario, donde se discutirá: Los estatutos y constitución del partido a) El programa de principios del mismo b) La designación de un candidato para la Presidente del Constitucional de la República. c) La designación de las personas que deben constituir el Comité Director o Consejo . Nacional de la citada institución durante el periodo que especifiquen los estatutos aprobados. En esas condiciones transcurren los preparativos para llegar a la convención de Querétaro. Los propios convencionistas estimaban que esta no era un acontecimiento político aislado, sino consecuencia lógica de la evolución política de México, a partir de 1910. 14 Gamaliel Caballero Mcjla Se consideraba que el Partido Nacional Revolucionario había permanecido en embrión durante esos diecinueve años (1910-1929), como una fase de la organización de la opinión política. Que se trataba de la culminación de una serie de ensayos democráticos, iniciados a partir de 1910; que en un régimen federal, acentuado por intereses regionalistas, y por matices de raza, de grados de cultura y de condiciones y alejamiento, un Partido Nacional no debería dejar de lado los intereses políticos regionales. La Revolución Mexicana patentizó su indiscutible victoría no sólo por el aniquilamiento definitivo de los sistemas de régimen dictatorial contra los cuales se insurreccionó el pueblo en 1910; no solamente por la larga y victoriosa lucha de defensa contra la reacción; si no también por la energía inquebrantable con que cumplió la tarea de eliminación y depuración de sí misma, para entrar en la ley universal del proceso y desarrollo de los grandes movimientos sociales destinados a vivir. A su triunfo, la Revolución ha creado un orden legal que tiende a arraigarse, porque ha ganado la conciencia política, y que ya florece en una paz orgánica, resultante del equilibrio logrado entre las fuerzas vivas del país. Actuando dentro de las formas nuevas de una vida de instrucciones, presidida eminentemente por la justicia social. Este orden legal, obra y finalidad de la Revolución Mexicana, necesita de un organismo de vigilancia, de expresión y de sostén; y esta función esencial es la que corresponde al "Partido Nacional Revolucionario", cuya constitución y reglamentación ha venido persiguiendo con desinterés y patriotismo, el Comité Organizador del mismo al convocar a todas las agrupaciones revolucionarias de los Estados que no son sino actores en la lucha de un mismo plan de acción general a constituirse en Partido Nacional permanente. 4 El PNR nació como un frente de las principales organizaciones políticas existentes en México, tanto a nivel nacional como local, a fin de encontrar mecanismos "institucionales", en particular en el aspecto electoral, que permitieran la consolidación del aparato estatal posrevolucionario. Frente de organizaciones y no-agrupación de individuos, el nuevo partido fue desde su fundación el centro formal de negociación de los principales dirigentes políticos mexicanos. El objetivo más inmediato que Calles persiguió al construir el PNR, fue el de someter a los principales dirigentes políticos tanto militares como civiles a la autoridad central, no se logró en un principio más que parcialmente. Por lo que rápidamente el PNR se convirtió en una suerte de confederación de los caciques posrevolucionarios. El PNR tuvo en sus orígenes una composición popular, pero se trataba de masas manipuladas por los caciques municipales o estatales, que permanecían inconscientes políticamente y que fueron utili7.adas para darle al partido su carácter popular. La desafección que mostraron al PNR fue sin embargo muy rápida y éste adquirió muy pronto un carácter como el partido de los caciques callistas. El PNR fue por consiguiente en ese sentido la expresión política de un solo grupo: el callista. El PNR se presentaba como "el organismo político de la Revolución", es decir como el legítimo representante de las masas populares que habían participado en el movimiento armado y toda oposición debía venir, de acuerdo con ese esquema, de su derecha.5 4 Moreno, Daniel: Los Partidos Políticos del México Contemporáneo, Costa-Amic, México, 1970, pp. 33-35 Y 37. 5 Garrido, Luis Javier: El partido de la Revolución Institucionalizada, México, Siglo XXI (48 ), pp. 99 Y 100. 15 Gamaliel Caballero Mojla El presidente Calles ejerció todo su poder para forjar las necesarias mediciones de un sistema político. En todo el proceso Calles usó la fuerza, el derecho y las ideologías para asegurar un poder personal-impersonal con distintas instancias, y con algún apego a las formas institucionales. Al mismo tiempo arrolló y anuló a los que se le oponian. En primer lugar Calles se eliminó a sí mismo como posible candidato. En segundo lugar, se eliminó como elector personal de un candidato determinado. En tercer lugar eliminó a los caudillos proponiéndoles que el candidato fuera un civil y los eliminó como candidatos. A unos los redujo en el campo de las armas, o mostró disposición para hacerlo en el futuro. A otros los neutralizó imponiéndoles la lógica civilista, como acuerdo de caudillos, como política de poder. Fue más tarde el Congreso quien, de acuerdo con las formas legales abiertas y las sugerencias veladas de Calles eligió al licenciado Portes Gil - obregonista- como presidente que debía gobernar hasta que se celebraran nuevas elecciones. Calles se colocó como fuerza tutelar, ideológica y armada. Declaró que con la muerte de Obregón había terminado la época de los caudillos, y empezaba la de las instituciones. Él mísmo se propuso crear una institución fundamental: el partido del Estado. De 1929 a 1934 Calles fue llamado "Jefe Máximo". No fue el mismo presidente. Estuvo por encima de los presidentes. Pero su comportamiento fue inequívoco ante cualquier fuerza real que se opusiera al sistema formal naciente y al poder que lo respaldaba. Cuando se fundó el Partido Nacionalista revolucionario la mitad del ejército se levantó en armas. Calles aceptó ser secretario de la Defensa. En unos meses derrotó la insurrección, y además controló a las huestes "cristeras" del occidente del país. Los generales insurrectos no pudieron poner candidato. El nuevo partido lo puso con la fuerza del Estado. El caudillismo institucional, el ejército constitucional y los campesinos armados que los seguían fueron los principales sostenes del Estado. Este recibió también el apoyo de una burguesía emergente asociada, y de pequeños grupos obreros, muy pequeños, generalmente provincianos y ligados a grupos políticos vagamente socialistas. El Partido Nacional Revolucionario fue un partido de partidos regionales, de cuadillos y políticos regionales. A su fundación se opusieron en el orden militar los generales insurrectos, y en el político algunos caudillos locales y los dos únicos partidos supérstites, el Partido Laborista Mexicano y el Partido Nacional Agrarista. Desde su nacimiento, el partido del Estado reveló una disciplina en sus miembros propia de cuadillos y políticos que habían encontrado en el espíritu de cuerpo y en las jerarquías de mando una fuente de seguridad y poder. El Partido Nacional Revolucionario adoptó una ideología y una retórica constitueionalista, nacionalista, agrarista y obrerista. También denunció cualquier "doctrina extraña", aludiendo a los comunistas. Impuso una doctrina moderna con proyecto de forma agraria, industrialización nacional, educación. Designó al ingeniero Pascual Ortiz Rubio como candidato a la presidencia de la República. El Partido del Estado de inmediato cumplió una de sus más importantes funciones: burló la presión de los obregonistas por imponer candidato. Siguiendo las líneas del Jefe Máximo, respaldadas y consentidas por los demás jefes, eligió a un candidato. Era "el candidato del Partido". Nadie podía afirmar que fuera el candidato del Jefe Máximo sin caer en rebeldía. 16 Gamaliel Caballero Mejia El partido empezó desde entonces a cumplir otras funciones mediatizadoras. Se encargo de las elecciones en vez de la Secretaría de Gobernación que antes se ocupaba de ellas. Actúo como representante de las fuerzas populares organizadas en el Gobierno y por el Gobierno. Empezó a imponer decisiones distantes y más impersonales. Impuso "formas". También impuso las bases de una lealtad personal-institucional, que debía ser institucional cuando el jefe a sí lo exigía y argumentaba "en términos constitucionales". A esas funciones añadió dos más: la ideología que empezó a ser más constante y más extensa y la legislativa. El PNR fue el primer partido que colaboró con toda la administración pública en la lucha ideológica. Ya no sólo el jefe les habló a las masas, ni sólo sus secretarios de Estado o delegados. Habló el Partido y hablaron sus dirigentes. En el terreno legislativo el PNR colaboró disciplinando a los diputados. Eran éstos, diputados de un partido, de un sólo partido, el del Estado, y le debían disciplina. Cuando Calles quiso que "el principio de no-reelección" volviera a ser constitucional, las legislaturas de los Estados no apoyaron la propuesta. Los diputados querían reelegirse. Entonces el PNR los disciplinó. El principio de no-reelección fue instalado para siempre por el Congreso de la Unión con el apoyo de los congresos provincianos. Al caudillo perpetuo sucedió el partido perpetuo. Las virtudes del PNR fueron obvias. Para mejorarlas, en 1932 se realizó una convención a la que ya no citó a los partidos miembros. En 1933 hizo una reforma a sus estatutos. Los pequeños partidos regionales fueron liquidados, y el PNR se integró como Partido Nacional sin partidos, más centralizado y apto para regular desde el poder ejecutivo los movimientos políticos y electorales. Al fundarse el PNR el Estado adquirió gran cohesión. Sin embargo todavía se enfrento a una oposición político-militar real, y a una oposición político-electoral informe. En todo el siglo XIX y XX cualquier lucha de un partido había estado vinculada a la lucha por la hegemonía de una coalición y una clase. Todo partido había sido un anuncio de Estado. Todo Estado habia visto en el partido opositor el anuncio de un Estado ahora el Estado había formado su partido, impidiendo a las fuerzas antagónicas que formaran sus propios partidos como partidos que luchan por el Estado. Debían luchar por la política, y perder. En este terreno sin embargo el Estado estaba incompleto. El sistema político electoral y de partidos políticos opositores derivaban con demasiada facilidad en actos grotescos o sangrientos.6 El proyecto del partido se nutría por otra parte de algunas de las experiencias desarrolladas en Europa en el curso de los años veinte, e innegablemente contenía ra~gos totalitarios. No solamente en el modelo político que implicaba, sino también en sus principales aspectos internos, el PNR careció desde sus orígenes de mecanismos y de prácticas democráticas. La constitución del PNR fue en general considerado como un acontecimiento secundario de la vida política mexicana por las principales fuer~..as políticas del país. La sublevación militar de marzo de 1929 se oponía más a la imposición de Ortiz Rubio y al mantenimiento de Calles en el poder que a la creaciÓn de una organización de la cual nadie imaginaba que iba a dominar la vida política de México durante varias décadas. De la misma manera que las principales fuerzas políticas, los intelectuales concedieron poca importancia a la constitución del nuevo partido, lo cual en el fondo no era sorprendente. 6 González Casanova, Pablo. Op. Cit., pp. 111-114. 17 Gamaliel Caballero Mejla •• • La tradición autoritaria que había existido siempre cn el país y el fenómeno del caudillismo que se había fortalecido en el periodo posrevolucionario habían creado • condicíones poco favorables para la instauración de prácticas democráticas y amplios sectores de la población en lucha política no era por consiguiente otra cosa que la lucha de los grupos por el poder, de ahí que los análisis de entonces carecieran de una cierta visión • política. Se había creado un gran partido político en un país en donde no existían todavía ni un sistema de partidos políticos organizado ni tradición alguna de prácticas democráticas. • El régimen mexicano, tal y como había existido en el curso de los ailos veinte, había estado fincado en el poder de los caudillos y los generales sonorenses; al igual que Porfirio Díaz, habían gobernado como tales, apoyándose por una parte en formaciones políticas • poco importantes y buscando por la otra destruir a todas las formaciones de oposición. El PNR había sido presentado en 1928 como una tentativa para terminar con las ambiciones políticas de los militares y con la tentación que pudieran tener para convertirse en nuevos • caudillos pero, tal y como lo preveían sus opositores, Calles no resistió a la presión de sus amigos para hacer del Partido un instrumento suyo. El PNR, nacido como una "institución" • del régimen, no lo fue por consiguiente más que en el aspecto formal. Desde su constitución, y a pesar del proyecto original, el partido fue un frente de organizaciones sometido a la autoridad del sonorense. Luego de que fue impugnado una última vez por la • vía de las armas, el ex presidente logró imponer al Partido como el sitio legítimo de negociación de los dirigentes políticos surgidos de "la Revolución", pero siempre bajo su autoridad. El proyecto de Calles, aunque debía formularse ampliamente en el curso de las • décadas siguientes, no perdería su carácter esencial. El Partido continuaría siendo, como en un principio, una "institución" estatal al servicio de la burocracia política.' Como lo • demostraría, posteriormente, el PNR en la integración de la nación mexicana y el fortalecimiento del aparato estatal posrevolucionario. Actuando como factor de centralización de las principales decisiones políticas. En virtud de diversos mecanismos de • persuasión y de control que comenzaron entonces a desarrollarse, el grupo callista pudo someter mejor a su autoridad a buena parte de las organizaciones políticas nacionales, regionales, estatales y municipales. Como evidencia de su autoridad tenemos el periodo • denominado "El MÁXIMA1 '0": 1929-1934. • 1.1.3. El Partido de la Revoluciól/ Mexical/a (PRM) (Síl/tesis histórica) • Este partido nació, al igual que el PNR por medio de un acto de poder del gobierno mexicano. Si el Partido Nacional Revolucionario fuc propuesto y esbozado en el último mensaje presidencial del General Plutarco Elías Calles, el PRM (Partido de la Revolución Mexicana) debe su formación al General Lázaro Cárdenas, quien en un manifiestoS, justifica la renovación de su antecesor, al mismo tiempo que señala como debe hacerse la transformación. Lo hizo con su carácter de Presidente de la República, a través de un manifiesto de dicjembre de 19379. , Garrido, Luis Javier. Op. Cit., pp. 100-102. 8 Moreno, Daniel. Op. Cit., pp. 62-66. 9 Ibid., p. 59. 18 Gamahe) Caballero Mejía La transfornlación del Partido Nacional Revolucionario en Partido de la Revolución Mexicana obedeció a una política de las clases trabajadoras, sus organi7.aciones y sus coaliciones. Fue lanlbién resultado de una respuesta de las directivas políticas y militares a las acciones de las masas. La dura crisis económica (1929) y la política dominante sentaron la~ bases de un movimiento agrario y obrero, en que las masas empezaron a actuar con presiones violentas y espontáneas (al margen de las organizaciones del Estado y de los partidos, al margen de la legitimidad, la dirección y el derecho del Estado), en particular con repartos agrarios de facto y huelgas "ilegales". Las directivas políticas, agrarias, sindicales y militares empezaron a dividirse. Unas optaron por encabe7.ar el movimiento de las masas y encauzar sus demandas, otras por seguir reprimiéndolas. Los obreros tomaron la delantera de una política alternativa buscando, en primer término, la recuperación de sus organizaciones y coaliciones sindicales y después, la formulación de sus dcmandas en frentes populares nacionales, y en organi7.aciones partidarias. Estas no pudieron dirigir el movimiento, el PCM estaba en la clandestinidad y prácticamente deshecho. Fue en los sindicatos donde se planteó una nueva lucha por la dirección. La encabezaron jóvenes líderes no comprometidos con la claudicación del sindicalismo anterior. Su ideología era laborista y socialista, su programa el de una mayor intervención del Estado en la economía, el de ·un reparto agrario amplio y profundo, y el desarrollo de un sindicalismo real, operante. Sus organizaciones estaban compuestas de masas obreras y lideres de origen gremial, artesanal, campesino, clasemediero. En ellos se entremezclaban el reformismo y las ideas revolucionarias; el providencialismo; el gremialismo y el corporativismo; el paternalismo, el autoritarismo y el anarquismo. En el conjunto no había un partido con células y dirección central que tuviera la hegemonía social, ideológica y políticas necesarias para encauzar el movimiento, a modo de ampliar las organizaciones y conciencia de la base, y establecer alianzas dirigidas en que se preservara el mando autónomo. Los proyectos de autonomía y socialismo de los líderes que encabezaron el movimiento obrero resultaban extremadamente débiles aunque su capacidad de presión fue impresionante. Lo fue sobre todo para los políticos del campo, y para los generales campesinos que no habían olvidado sus ideales populares y populistas. También apareció en la formulación del proyecto nacional a corto plazo, aunque la dirección nacional fue quedando cada vez más a cargo de las formaciones políticas y militares de origen agrario y agraristas. Estas sentirían la necesidad de dar la lucha contra los líderes que encabezaban las demandas obrera~ y formulaban el proyecto nacional laborista, sentirían lanlbién la necesidad de rehacer bajo su propio mando al partido del Estado. Y lo reharían tras una larga lucha que va de 1932 a 1936. La transformación del PNR en PRM obedeció a ese movimiento de obreros y campesinos que originalmente encabezaron los líderes y organizaciones de base obrera, y que se apoderaron finalmente los líderes y organizaciones político-militares de base campesina. El caudillismo campesino, obrero y militar continuó siendo la célula política de las bases y núcleos de organi:r.ación; preservó e incluso amplió las características del caudillismo institucional. La historia del nacimiento del PRM y de su final desaparición, corresponde al movimiento iniciado por las presiones obreras y campesinas, y controlado en etapas sucesivas por la clase política, en distintos triunfos y derrotas de sus miembros más progresistas. 19 Gamalicl Caballero Mejla El PNR empezó su nueva historia cuando Vicente Lombardo Toledano pronunció en 1932 un famoso discurso titulado "El camino está a la izquierda". El joven líder exigió "gobernar con el programa socialista". Expulsado de la Central Obrera, Lombardo fundó la "CROM depurada" y después una organización más amplia llamada "Confederación General de Obreros y Campesinos de México" (1933) Sus planteamientos influyeron decisivamente en los que formuló en PNR, orientado por sus propios grupos y dirigentes socialistas. Surgió así un llamado "Plan Sexenal" con un proyecto agrario, obrero, nacional y estatal parecido al de las organizaciones obreras, al que sus actores añadieron la meta de una "educación socialista". En 1933 estableció una alianza para lograr que el candidato del PNR fuera uno de los generales campesinos más identificados con las nuevas formaciones obreras, con las demandas obreras y campesinas, y con los intereses de los líderes ligados a sus organizaciones emergentes. Los principales líderes del movimiento popular se propusieron imponer la candidatura del general Lázaro Cárdenas. Ellos y su candidato siguieron una compleja lógica de política de masas y cúpulas hasta que llevaron a Calles --el "Jefe Máximo"- a aceptar la candidatura del general. Cuando Cárdenas fue elegido presidente opto por seguir apoyándose en las masas. Se enfrentó así a la antigua dirección política, encabe7..ada por el "Jefe Máximo". Este pretendió usar al PNR para controlar al presidente. La directiva callista armó una ofensiva múltiple para controlar a los líderes obreros, campesinos y a los políticos que llevaban al presidente Cárdenas hacía una redefinición política. Las organizaciones obreras ampliaron sus alianzas fundando el Comité Nacional de Defensa Proleraria. El presidente Cárdenas hizo que renunciara todo su gabinete y también el presidente del Comité Ejecutivo del PNR. Calles se vio obligado a abandonar la escena política, y cuando intentó volver a ella fue expulsado del país. El ex presidente de la República Emilio Portes Gil fue el nuevo presidente del Comité Ejecutivo del PNR. No entendió el proceso. Quiso criticar al presidente Cárdenas tachándolo de excesiva tolerancia con el movimiento obrero. También debió renunciar. El movimiento obrero reveló ser una pieza clave del poder. Las organizaciones obreras emergentes pretendían formar su partido. Se les hizo ver que eso no era conveniente, que mejor se integraran al Partido Nacional Revolucionario. La clase obrera y los campesinos formularon demandas de salarios, derechos sociales y tierras. Estas demandas fueron satisfechas a un alto grado, muy superior a todos los precedentes. En cambio los generales campesinos y la incipiente burocracia política exigieron el control de los centros de poder. Sobre esas bases y la de un proyecto nacionalista de gran alcance se centraron los elementos de la alianza. El proyecto nacionalista se centró cn la lucha contra las compañías petroleras y terminó en su final expropiación. Por su parte, el proyecto de alianzas derivó en la fundación del Partido de la Revolución Mexicana, interpretado como la versión local de los "frentes populares". Lombardo caracterizó al nuevo partido como un "frente popular a la mexicana". El PR..\1 fue fundado doce días después de la expropiación petrolera (18 marzo 1938). • El PRM nació en pleno fervor popular, en medio de la campaña económica e ideológica que desataron las compañías petroleras contra México, a lo que se añadió una insurrección militar encabezada por un general anticomunista que criticaba duramente la expropiación del petróleo. El PR..\1 nació también en plano auge mundial de la lucha contra 20 Gamaliel Caballero Mcjia el fascismo. El 30 de marzo de 1938 se finnó el "Pacto Constitutivo del Partido de la Revolución Mexicana". Los integrantes del "pacto" quedaron organizados en fonna de sectores. La Confederación Campesina Mexicana, los Sindicatos Campesinos, y las Ligas de Comunidades Agrarias fonnaron el "Sector Campesino" la CTM la CROM, la COT, el Sindicato de Mineros y el Sindicato de Electricistas fonnaron el "Sector Obrero". Los miembros del Ejército y la Marina fonnaron el "Sector Militar". Los cooperativistas, los artesanos, los industriales, los agricultores y comerciantes en pequcño, los profesionales y los cmpleados de la agricultura, de la industria y del comercio fonnaron el "Sector Popular". El pacto consistió en intervenir en política elcctoral por medio del Partido, de acuerdo con sus estatutos, reglamentos y acuerdos. Los principios ideológicos del PRM constituyeron una mezcla del pensamiento neo- liberal y social de la Revolución Mexicana, del socialismo y del marxismo. El PRM postuló el respeto a la Constitución de 1917, en particular al principio de "No-reelección". Reconoció "la existencia de la lucha de clases, como fenómeno inherente al régimen capitalista de producción". Sostuvo "el derecho de los trabajadores a contender por el poder político para usarlos en interés de su mejoramiento". Y, en fin, preconizó la necesidad de realizar un proyecto nacional "de preparación del pueblo para el régimen socialista". El PRM se propuso un proyecto de capitalismo de Estado, nacionalista, antimonopólico, antifeudal y popular, agrarista y obrerista. El Partido pugnaría por una mayor intervención del Estado en la vida económica, por un trato preferencial al capital nacional, por una serie de medidas progresistas entre las que contaba el compromiso de organizar a los trabajadores, incluidos los campesinos, para que obtuvieran contratos colectivos de trabajo y mayor influencia en las decisiones del Estado. El PRM plasmó la alianza de grandes fuerzas dirigidas por el Estado. Fuer¿a y autonomía obrera se fueron diluyendo o atenuando en el nuevo partido del Estado casi a raíz de su fundación. Una corriente poderosisima que obedeció a las prcsiones dc todas las burguesías grandes y pequeñas, nacionales o extranjeras, llevó a la Presidencia de la república a un hombre moderado. El general Manuel Ávila Camacho, que subió apoyado por la CTM y sus líderes, aumentó el control sobre los trabajadores y borró el proyecto social ista. Pocos días antes de que el nuevo presidente tomará posesión de su cargo el propio PRM lo dotó de un plan para el desarrollo del capitalismo de Estado, con una política de sustitución de importaciones, de industrialización, de fomento a la iniciativa privada, de refonnar a la educación socialista, y de control de la "lucha de clases" para que ésta no llamara a sus "últimas consecuencias", "puesto que - [Consulta: 7 de enero de 2009) 62 Gamaliel Caballero Mejia ... En unas semanas o en unos meses, los acontecimientos (el movimiento estudiantil) tomarán con la perspectiva del tiempo su verdadera dimensión y no pasarán como episodios heroicos, sino como absurda lucha de oscuros orígenes e incalificables propósitos ... Gustavo Díaz Ordaz Presidente de México (1964-1970) 10 de septiembre de 1968. Hoy día pocos descartarían con semejante contundencia aquel enfTentamiento entre el Estado mexicano y los estudiantes de educación superior de la capital de la república. Al contrario de lo que entonces imaginaba Díaz Ordaz, y pese a desacuerdos en cuanto a motivaciones y objetivos de los protagonístas del conflicto, nadie pone en duda su influencia sobre los cambios políticos ocurridos en México desde entonces. Más aún, existe entre esta experiencia y la eclosión electoralista que desde julio de 1988 pretende poner fin a la hegemonía del partido oficial, una línea de continuidad. La transformación creciente del régimen que ha permitido la evolución política dentro de un marco general de estabilidad es tributaria de las luchas estudiantiles de 1968. El desmantelamiento de las formas autoritarias en México ha sido un proceso de largo plazo en el que se han conjugado los cambios sociales que acarreó el crecimiento económico, pero también ha sido determinado por los parámetros que le ha fijado el marco institucional en el que dicho desmantelamiento ha estado inserto, en particular por la Constitución vigente. Hasta ahora las modificaciones del régimen político no han afectado los principios esenciales de un documento que pretende combinar la tradición liberal con una amplia autoridad estatal. Esto es así porque en cuanto a la organización política de la sociedad, la Constitución de 1917 orrece elementos propicios para el desarrollo tanto del modelo pluralista como del modelo corporativista. Por un lado organiza la vida política tomando como punto de partida las garantías individuales, que son fundamento de la democracia pluralista pero, por otro, al atribuir al Estado amplias facultades de intervención en la vida social, ha favorecido la organización corporativa de las fuerzas políticas. Desde esta perspectiva, la relación entre 1968 y 1988 residiría en que el movimiento estudiantil fue el primer paso hacia la implementación del modelo pluralista y el desplazamiento del corporativismo, dado que su tema central fue la defensa de las garantías individuales consagradas en la Constitución. Así como con el movimiento estudiantil se inicia la apertura reformista del régimen, también llega a su fin una larga etapa en la historia del sistema político, caracterizada por una autonomía estatal que consistía, en esencia, en que la autoridad sólo era responsable de sus decisiones ante sí misma. Tan profundo fue el efecto de la crisis de 1968 que puede pensarse que precipitó, en particular a través del reformismo de los años siguientes, un cambio de sistema político que es la base del cambio de régimen que esta ocurriendo actualmente. El conflicto estudiantil condicionó de tal manera las rcpercusiones, los comportamientos y las decisiones políticas de quienes 10 vieron desde el poder y contra él, e incluso de aquellos (la mayoría) que se mantuvieron como simples espectadores, que esa experiencia determinó el ti po de cambio que, agregados, fueron configurando un nuevo sistema político. 63 Gamaliel Caballero Mejla De este modo, puede afinnarse sin riesgo de exagerar que después de 1968 la política en México no volvió a ser 10 misma. La crisis estudiantil mexicana ocurrió al tiempo que se producían movilizaciones universitarias en otros países, motivadas por razones distintas: en algunos casos el origen fue la protesta antibélica, en otros la rebelión contra las estructuras autoritarias y elitistas de la educación superior. Casi todas estas movilizaciones asimilaron demandas y protestas que iban más allá del ámbito universitario, pero este fenómeno de extensión duró poco, de suerte que, en general, la mayoría de los movimientos estudiantiles tuvo dimensiones políticas limítadas, a diferencia de 10 que ocurrió en México. Pero también puede pensarse que la fuerza de 1968 reside en que, no obstante las apariencias inmediatas, fue la primera gran derrota del autoritarismo posrevolucionario que marcó el fin de una etapa del desarrollo político. Las medidas que luego introdujo el presidente Luis Echeverría para reconstruir las relaciones entre el poder y la sociedad sellaron de manera definitiva el paso de un momento a otro, el cambio de sistema. Tanto así, que los efectos políticos de 1968 sólo pueden calibrarse a partir de los cambios que hizo ese gobierno para contrarrestar la erosión del autoritarismo.s El movimiento de 1968 y las secuelas de violencia que continuaron a principios de la década de los setenta motivarian a las autoridades, a mediano y largo plazo, a crear nuevos espacios para la participación; aunque no quiero decir, con ello, que se trata de la única causa del viraje en la política nacional, sino de la chispa que prendió el polvorín en el que se habían convertido las protestas provenientes tanto del sector trabajador como del popular, representado en las cIases medias estudiantiles y que desde la década de los cincuenta habían presionado al futuro gobierno de López Mateas a introducir cambios en la Ley electoral, en 1963. Así pues, el movinúento magisterial (1956), el movimiento médico (1964-1965) y el de los ferrocarrileros (1958-1959), fueron apenas el preludio de una transfonnación política y cultural que vendría a raíz de los movimientos estudiantiles 1968 y 1971. Simbólicamente, el año de 1968 marca, como ningún otro desde que tenninara la Revolución, el momento en el que el extraordinario crisol de intereses, ideas, opiniones y expectativas de una población ascendentemente joven interrumpe con fuerza excepcional, que ni con la sangre vertida por la represión se logró contener los efectos culturales, políticos y sociales que el movimiento había ya fecundado. En el plano político, uno de los más importantes legados que dejó la experiencia de 1968 fue la expansiva politización de cada vez más grupos socíales inconfonnes, y el mensaje de que sin la inclusión de los jóvenes en los distintos espacios públicos del Estado, lo mismo que en los partidos políticos, éstos no prosperarían mucho.52 " Loaeza, Soledad: México. 1968: I.os orígenes de la transición. El Colegio de México. pp. 15-19. 52 No es casualidad que en 1976 se redujera de 21 a 18 años la edad mínima para votar (con excepción de los hombres casados que según la Ley federal Electoral de 1918 sí podían votar a los 18). Véanse, D. Ponce. G. y Antonio Alonso e., Méxíco hacia el año 2010: politica íntema, México, Noriega Editores y Limusa, 1989, p.1 08; Y Daniel Levy y Gabriel Székely, estabilidad y cambio. Paradojas y contradicciones del sistema político mexicano, México, Colmes, 1985, p.89. 64 Gamaliel Caballero Mejla Para Carlos Antonio Aguirre: .. .la ruptura del 68 desencadenó en México un proceso de profunda politización, lenta pero progresiva y creciente de la vida social mexicana: desde los años setenta, y en adelante, la política se convierte en asunto cotidiano de los mexicanos, que no sólo empiezan a interesarse por participar en diferentes movimientos sociales y políticos [recuérdese cómo estos años setenta y ochenta estarán marcados por el auge de los movimientos campesinos, por la efervescencia y la riqueza de las discusiones de las izquierdas, por el renacimiento de los movimientos obreros combativos y por la primera eclosión orgánica del movimiento urbano-popular), sino que abandonan progresivamente su tradicional apatía política Jara intentar buscar los canales adecuados de expresión de esta nueva politización .. : El movimiento estudiantil de 1968 conmovió profundamente a la sociedad mexicana. Puso en evidencia prácticas gubernamentales antidemocráticas, contrarias al espíritu y la letra de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. La lucha estudiantil cuestionó al principal soporte del sistema político mexicano, el presidencialismo autoritario, abriendo paso a un prolongado y profundo proceso de reforma política desde esos días hasta la actualidad. El movimiento estudiantil generó una importante corriente de reflexión crítica sobre la realidad nacional que motivó al Estado a hacerse una seria autocrítica para desembocar en procesos de apertura, rectificación y reformas políticas que fueron transformando paulatinamente la vida política mexicana. Los contingentes de 1968 anunciaron una necesidad que tendría el país en las décadas siguientes: cambiar su vida política; advirtieron tempranamente y a un alto costo humano que cl formato, los usos y las costumbres del Estado debían transformarse, atenerse a la mayor complejidad y a la nueva pluralidad de la sociedad y la cultura mexicanas. 53 Aguirrc Rojas, Carlos Antonio: "1968: La gran ruptura", en La Jornada Semanal, núm. 225, México, octubre de 1993, p.20. 65 Gamaliel Caballero Mcjla • •• 2.1. LA LIBERALlZACION POLÍTICA EN MÉXICO 1977 • Paralelamente, y como una enorme ironía histórica, las elecciones presidenciales de 1976 son ganadas en solitario por el único candidato que fue registrado: José López • Portillo, del Partido Revolucionario Institucional. Teníamos a un solo partido dueño del 100% de la votación efectiva. El Partido Acción Nacional no estuvo en condiciones de presentar alternativas pues había sido sacudido por una fuerte crisis interna y el Partido • Comunista Mexicano permanecía prácticamente excluido de la contienda legal. Importa reiterar el contraste: en 1976, justamente cuando el país está cruzado por una conflictividad • creciente y expansiva, las elecciones presidenciales resultan ser poco más que un formalismo insípido. Un solo candidato, una sola opción, una campaña en solitario en un país convulso, cerrado y agraviado. El problema estaba ahí: el entramado legal no recogía • ni reflejaba la política legal. Los diversos grupos y movimientos, disidentes o inconformes, no tenían expresión nacional, no guardaban coherencia ni coordinación: no existían verdaderos partidos políticos nacionales. La debilidad de la vida electoral era un producto • de la ausencia de partidos y organizaciones sociales capaces de presentar una alternativa y un desafio real a la coalición gobernante. • El control gubernamental de los comicios; la clausura a la entrada del sistema de partidos; la falta de canales adecuados para la representación de las oposiciones; su indefensión legal y la ausencia de apoyo, financiamiento y prerrogativas a los partidos • políticos distintos del PRI, todas eran piezas necesarias para el funcionamiento general de la maquinaria del partido hegemónico. El Estado de la Revolución, heredero del • movimiento armado, Estado abarcador, modernizador, hegemónico, operaba sobre esas dos condiciones: ausencia de partidos competitivos e inexistencia de reglas electorales abiertas. Esa realidad empezó a cambiar drásticamente, en 1977.54 • El comienzo de la liberalización política, 1977 año en el cual podemos encontrar un punto esencial, a caso fundador, de la transición mexicana hacia la democracia. En 1977 ocurrió un salto hacia la formación del moderno sistema de partidosSS; por primera vez las • leyes y las instituciones del país se disponían a aceptar, recibir, conformar y fomentar una nueva realidad, explícitamente pluripartidista. Unos partidos se verían obligados a cambiar; • otros nacerían a la vida legal y otros más se reforzarían y adquirí rían una presencia como nunca en su historia; y todos entrarían a una compleja etapa histórica de negociación, lucha, diálogo, cambio legal y reforma de las reglas del juego. El entramado legal y político que • puso en acto la Revolución y la posrevolución había forjado y cultivado un grueso tronco partidista (el PRI) dentro del cual se decidía lo fundamental de la política (en especial quién gobierna, en todos los niveles), y particularmente, ese edificio legal se había erigido como • un factor, entre otros, porque propiciaba la existencia de partidos débiles y testimoniales. •• S4 Ricardo Becerra., Pedro Salazar y José Woldenberg. La mecánica del cambio político en México, México, Cal y arena, 2000, pp. 19-21. •• 66 Gamalicl Caballero Mcjla • Pero la realidad misma se encargó de revertir la situación: por la emergencia de nuevos organismos y movimientos, por la erosión de la ideología revolucionaria y la aparición y robustecimiento de las concepciones pluralistas de la política, por la emergencia de reclamos que no podían procesarse a través de los viejos conductos. Era la secuela viva y expansiva de 1968. En los años setenta y aún entrados los ochenta se multiplicó la conflictividad; aparece una intensa movilización y disputa en el mundo sindical; dentro y fuera de las organizaciones oficiales se desarrollan importantes movimientos de inconformidad con fuertes demandas de cambio; una nueva efervescencia política se extiende en las universidades públicas del país, se constituyen nuevas agrupaciones y amplísimas movilizaciones agrarias, grupos empresariales protagonizan abiertos desafio s a la coalición en el gobierno y a sus políticas, vivimos entonces la presencia viva y dolorosa de movimientos armados en el campo y la ciudad, la presencia de nuevos espacios de crítica y discusión pública, periódicos, revistas, editoriales, y como correlato de todo, un ritual electoral que no recogía lo que estaba pasando en esa sociedad, una institucionalidad que era incapaz de encauzar y representar la realidad del país. Luego de ocho años de intensa conflictividad social en todos los terrenos, en 1976 asiste a la campaña presidencial un solo candidato, sin adversario ni competencia; la paradoja estaba informando que nuestra sociedad no contaba con los instrumentos para canalizar sus múltiples necesidades y sus nuevas sensibilidades. Entre la sociedad y el Estado no existían los suficientes ni adecuados vasos de comunicación: una realidad parecía impermeable a la otra. 56 55 Entendemos por sistema de partidos el conjunto de relaciones sociopolíticas en la que se desenvuelven los partidos y cuya coexistencia, en palabras de Woldenberg, supone" el reconocimiento de la sociedad como un espacio plural que requiere instrumentos para posibilitar la expresión precisamente de esa pluralidad" (J. Woldenberg, "Sistema político, partidos y elecciones en México", en Pedro Aguirre y A. Begné (coord.), Sistemas políticos, partidos y elecciones, México, Nuevo Horizonte, 1997, p.309). De acuerdo con Dieter Nohlen, algunos elementos que conforman y distinguen a un sistema de partidos es el número de partidos, su tamaño, la distancia ideológica entre ellos, sus pautas de interacción, su relación con la sociedad o con los grupos sociales y su actitud frente al sistema político (Dieter, Nohlen, Sistemas electorales y partidos políticos, México, Fondo de Cultura Económica, 1995, p.38). A lo anterior, se puede agregar un elemento mas: se trata del factor pragmático que vuelve realizable la función· de los partidos, a saber, la infraestructura electoral (y leyes electorales), encargada de dar legalidad, transparencia e imparcialidad a los procesos electorales. Por su parte, un partido político, dice Sigmund Neumann, "es una organización articulada de los agentes activos de la sociedad, de aquellos que se interesan por hacerse con el poder del gobierno y que rivalizan por obtener el apoyo popular con otro grupo o grupos que mantienen puntos de vista opuestos. Por su naturaleza es el gran intermediario que une a las fue17;ls e ideologías de la sociedad con las instituciones oficiales del gobierno, poniéndolas en relación con una acción política en el seno de la totalidad de la comunidad política" (Sigmund, Neumann, Partidos políticos modernos, Madrid, Tecnos, 1965, p.597). S6 Ricardo Becerra., Pedro Salazar., y José Woldenberg. Op. Cit., pp. 77-80. 67 Gamaliel Caballero Mojía Los instrumentos centrales, los vasos comuniCantes privilegiados que estaban hacicndo falta eran precisamente los partidos políticos .. Cualquier mirada retrospectiva puede constatar que hasta los ailos setenta México no contaba con ese requisito estructural de la democracia. Así pues, sostenemos que la construccíón de las estructuras partidarias en su forma moderna, cobró un impulso histórico -<¡ue dura hasta nuestro días- en 1977. Era la apertura de un espacio institucional para el desarrollo de los partidos políticos: el partido de mayor tradición democrática y electoral, Acción Nacional, vería ampliar sus posibilidades; por su parte, el basto archipiélago de la izquierda, implantado en los movimientos socíales, encontró un cauce legal para expresarse, difundirse y crecer; y el hegemónico Revolucionario Institucional tendría que cambiar, ajustarse y reconocer el emergente pluralismo como un dato ineludible de la nueva realidad.s7 La apertura democrática y la reforma política, a pasar de sus serias limitaciones y su carácter demagógico, ampliaron el espacio político disponible para las oposiciones mexicanas (de izquierda y derecha). Además, colaboraron para convencer a la izquierda de aceptar la contienda parlamcntaria y electoral como un foro legitimo para impugnar el orden político y económico. Los ailos más sangrientos de la historia de México en la posguerra inauguraron así dos décadas de creciente incorporación de la izquierda política, en las que su agenda estuvo dominada por la negociación y la búsqueda de puntos de convergencia con las corrientes progresistas dentro del PRI. 58 Por lo tanto, de 1977 a la fecha se construye un sistema de partidos nacionales abierto, con organizaciones arraigadas y competitivas, y que en su desarrollo e interacción han creado un régimen político distinto. En otras palabras: la constitucionalización de los partidos políticos, o mejor dicho, el objetivo constitucional de crear y generar un sistema de partidos inyecta una novedad dc dimensiones históricas: la ley deja de ser una fortaleza, una suma de requisitos que controlan la entrada a la competencia electoral. Ocurrió, más bien, exactamente lo contrario: una parte fundamental de la lógica legal diseñada en 1977 está dedicada, precisamente, a buscar la inclusión de las fuerzas que no están dentro del marco legal. Los partidos como forma de acción política son naturalizados en el paisaje constitucional, y en consonancia la ley intenta protegerlos, fomentarlos, otorgarles recursos, ampliar el espacio de su representación y darles carta plana de legitimidad pública.59 El cambio respondía a una circunstancia y a una exigencia coyuntural: la enorme conflictividad social, la separación entre la política elcctoral y la política real. Era una operación preventiva, pero sentó las bases para cl desarrollo de una realidad política totalmente distinta: desde un Estado de partido prácticamcnte único, hacia un verdadero Estado de partidos.6o 57 Ibid., pp. 80-82. 58 Berry Carr, La izquierda mexicana a través del siglo XX, México, Era, 1996, p.208. 59 Ricardo Becerra, Pedro Salazar y José Woldenberg, Loc. Cit. 60 La noción está tomada del autor alemán Klaus von Beyme, La clase política en el Estado de partidos, Alianza Universidad, Madrid, 1995. 68 Gamaliel Caballero Mejla La refonna de 1977 enmarcó la puesta en marcha de la transición política en México y el paso de un consenso basado en la legitimidad del Estado corporativo a otro sustentado en la legitimidad de los procesos electorales y en el sufragio universal. La reforma de 1977 surge como una propuesta del gobierno, en la que se propone abrir los espacios políticos a la oposición y, de manera clara, a la izquierda, modificando, para ello, el sistema de reprcsentación política del Congreso, hasta entonces basado en el sistema de mayoria y en los diputados de partido, de tal suerte que se adoptó un sistema mixto en el que se abria directamente a la oposición la oportunidad de entrar a la Cámara de Diputados según una fónnula de representación proporcional que agregaba 100 diputados electos bajo este principio, a los 300 uninominales. Así mismo, se reconoció a los partidos como entidades de interés público y, además, se habilitó a la Comisión Federal Electoral para resolver sobre la solicitud de registro definitivo de los partidos y no a la secretaría de gobernación, como se establecía en la vieja ley. Como se sabe, el sexenio de 1976 tennina, además, con una crisis económica que constituyó el punto de inflexión con toda una época económica de desarrollo con estabilidad: devaluación del peso y nuevas pugnas, ahora también con dirigentes empresariales, harían todavía más fuerte el reclamo democrático y más evidente las limitaciones de la estrategia aperturista. Los reclamos y la fuerza política y social de la oposición habían crecido; la conflictiva política nacional no había cedido, por el contrario, se había multiplicado y extendido en todo el país; por eso entre el diagnóstico de 1976 y el de 1970 había una diferencia crucial: ya no se trataba sólo de ensanchar las libertades, de propiciar una apertura, sino de modificar instituciones y órganos del Estado para que las fuerzas políticas y sociales encontraran representación en él. Jesús Reyes Heroles, secretario de Gobernación, fue el encargado de elaborar el esquema general de la respuesta estatal ante aquel déficit de representación.61 La fónnula que proponía el secretario de Gobernación era está: «que el Estado ensanche las posibilidades de la representación política, de tal manera que se pueda captar en lo órganos de representación nacional el complicado mosaico ideológico nacional de una corriente mayoritaria, y pequeñas corrientes que, difiriendo en mucho de la mayoritaria, fonnan parte de la naciónu Reyes Heroles reconocía la turbulencia social y política del país y desde el poder, abogaba por una política de la tolerancia, por el reconocimiento estatal de la diversidad: «Cuando no se tolera se incita a no ser tolerado y se abona el campo de la fraticida intolerancia absoluta, de todos contra todos. La intolerancia sería al camino seguro para volver al México bronco y violentoU 61 Ricardo Becerra, Pedro Salazar y José Woldenberg. Op. Cit., pp. 85-87. 62 Discurso pronunciado por Jesús Reyes Heroles en la sesión solemne en que el gobernador de Guerrero, Rubén Figueroa, rindió su segundo infonne de gobierno ante la XL VIIl legislatura de esa entidad, en Reforma Política. Gaceta Informativa de la Comisión Federal Electoral, tomo 1, México, abril-agosto de 1977, p. Xl. 63 Ibid, p. XII. 69 Gamaliel Caballero Mejia El 14 de abril de 1977 el Presidente López Portillo realiza una operación doble: anuncia la salida de algunos presos políticos y confirma mediante oficio público, la posición manifestada en Guerrero por el secretario de Gobernación. Decía el Presidente: «El Gobierno de la República debe promover y alentar la incorporación de todas las potencialidades políticas del país, para que las diversas fuerzas, por minoritarias que sean, participen en la reali7.ación de nuestra unidad democrática.&! En su primer informe de gobierno, el Presidente de la República anunció cuales eran las coordenadas centrales que contendría la reforma constitucional en materia electoral. Las explicaciones políticas del Presidente justificaban los objetivos de la operación: «para legitimar la lucha de los contrarios es preciso instituirla». 5 La tesis del Presidente era que «una verdadera reforma política no es un acto en sí, así sea éste de la mayor relevancia legislativa; son muchos actos, y no es un momento, sino un proceso que exige, por igual, reformas jurídicas y modificaciones que culminen en una vida mejor».66 Las reformas constitucionales enviadas por la Presidencia a la Cámara de Diputados trazaban un mapa nuevo, sustancialmente modificado, de vida política y electoral, a saber: 1) Le confería a los partidos políticos el carácter de instituciones de interés público, y de carácter nacional. 2) Se proponía un régimen nuevo para acceder a la arena electoral: el registro condicionado, es decir, la oportunidad legal de presentarse a los procesos electorales federales sin restrícciones previas; el requisito a cumplir era obtener el 1.5% de la votación en los comicios de que se tratara, y demostrar organización, actividad política previa y definición ideológica. 3) Se modificaba y ampliaba la Cámara de Diputados. Se establecía un número fijo de 400 diputados; se definían de modo permanente 300 distritos electorales y otros 100 corresponderían a la representación proporcional; se trata de la adopción de un sistema mixto con dominante mayoritario, en el cual la mayoría y minoría actuaban en diferentes pistas. Los diputados plurinominales serían electos a través de una lista por cada una de las tres, cuatro o cinco circunscripciones; tendrían derecho a ese reparto siempre y cuando el partido que los postulara hubiera obtenido al menos el 1.5%67 de la votación nacional. 64 Citado por Paoli Bolio, Francisco José, Legislación y proceso político: 1917-1982, en González Casanova, Pablo (coord.), Las elecciones en México, evolución y perspectivas, Siglo XXI e Instituto de Investigaciones Sociales / UNAM, 1985. 65 José López Portillo, primer informe de gobierno, Reforma Política, tomo III, p.7. 66 ¡bid. 67 Antes de la reforma a la ley electoral, la Cámara baja se constituía por diputados de mayoría relativa y por los llamados diputados de partido. Si alguna organización lograba obtener el 1.5% de la votación obtenía automáticamente cinco diputados, y uno más por cada 0.5% excedente. Ningún partido podía contar con 25 diputados por esta vía. La regla original, de 1964, establecía como barrera legal el 2%. En una reforma electoral posterior se fijó el 1.5%. 70 Gamaliel Caballero Mcjla 4) Consagró por primera vez en la historia electoral, un reglmen específico de nulidades y recursos; antes establecía solamente un recurso de reclamación ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación contra las resoluciones dictadas por el Colegio Electoral de la Cámara de Diputados; a partir de 1977 se incorporan cinco tipos de recursos que servirían como instrumentos para reponer la legalidad en las decisiones tomadas por los distintos organismos electorales: inconfonnidad, protesta, queja, revocación y revisión. Así mismo se instauró el recurso de reclamación: el nuevo artículo 97 de la Constitución pennitía a la Suprema Corte investigar de oficio hechos violatorios al sufragio, en aquellos casos en los que a su juicio estuviese en entredicho todo el proceso electoral que confonnarse alguno de los poderes de la Unión. 5) A los partidos nacionales se les reconocía el derecho a participar en las elecciones locales sin ningún otro requisito más que el de contar con un registro nacional. 6) Se establecía como prerrogativa a los partidos políticos, su acceso a los medios de comunicación. 7) Elevaba a rango de ley federal el acceso a los diputados dc minoría y a los regidores de representación proporcional en ayuntamientos pertenecientes a municipios cuya población fuera mayor de 300 mil habitantes. 8) Mantenía el principio de la autocalificación pero preveía la integración de un colegio electoral compuesto por 60 presuntos diputados de mayoría y 40 presuntos diputados electos por el principio de representación proporcional. 9) La autoridad electoral también sería modificada en su estructura y en sus funciones. En ella participarían no sólo los representantes de partidos con registro, sino también los representantes de partidos con registro condicionado, con derecho a voz. La Comisión Federal Electoral adquiría la facultad de resolver sobre el registro de partidos y de asociaciones políticas; por primera vez se introduce el procedimiento de insaculación para seleccionar a los cuatro integrantes de las 32 comisiones locales y de los comités Distritales, de entre una lista elaborada por el Registro Nacional de Electores; de esta fonna la Secretaría de Gobernación ya no sería la instancia que detenninaría a los titulares de los órganos en los estados y en los distritos. Además, por primera vez, los partidos políticos tendrían un representante ante el Comité Técnico de Supervisión del Registro Nacional de Electores, el cual vi gil aria el carácter fidedigno del padrón electoral e intervendría en la elaboración de la lista de los posibles insaculados.68 La iniciativa presidencial modificaba nada menos que 17 artículos constitucionales: el 6, 41,51,52,53,54,55,56,60,61,65,70,72,74,76,93,97 y 115.69 68 Ricardo Becerra, Pedro Salazar y José Woldenberg, Op. Cit., pp. 104-107. 69 Véase Paoli, ibid., 1985. 71 Gamaliel Caballero Mejla Era un cambio drástico. A pesar de que la Constitución fundadora de 1917 había refrendado a México como una república democrática, federal y representativa no incluyó disfo0sición alguna en materia de partidos políticos. En 1977 se incorporó al artículo 41 °constitucionalla noción de los partidos políticos como entidades de interés público. La reforma constitucional reconoció pues, la necesidad de los partidos políticos. Al convertirse en entidades de interés público, adquirían un variado abanico de mecanismos de protección, fomento, y, en adelante, una serie de derechos: acceso a los medios de comunicación, elementos para desplegar sus campañas electorales y un lugar asegurado para participar en las elecciones estatales y municipales. Al mismo tiempo, la norma constitucional los reconocía como intermediarios necesarios de la vida democrática, y los refrendaba como agentes privilegiados para competir por los puestos de elección popular. Ahí está, sin duda, una de las partes medulares de la reforma política, el reconocimiento constitucional del papel de los partidos en el futuro inmediato del Estado mexicano.7I 2.1.1. LA NUEVA LEY FEDERAL DE ORGANIZACIONES POLfTlCAS Y PROCESOS ELECTORALES La magnitud de la reforma constitucional era tal, que obligaba a la redacción de una ley electoral radicalmente cambiada. La ley federal electoral vigente desde 1946 ya no sería modificada sino sustituida. La nueva legislación llevaría el nombre de Ley Federal de Organizaciones Políticas y Procesos Electorales (LFOPPE, conocida también como LOPPE). Fue aprobada por la Cámara de Diputados el 19 de diciembre de 1977, por 164 votos a favor y 19 en contra. La Ley decía: a) Sobre los partidos políticos y las asociaciones. Para ser reconocido como partido político, la organización debía contar con una declaración de principios, un programa de acción y estatutos. La nueva ley establecía dos rutas distintas para acceder al reconocimiento legal del partido. a) el registro definitivo y b) el registro condicionado n Para alcanzar el primero se necesitaba: 1) contar con tres mil afiliados, cuando menos, en la mitad de las entidades federativas, o 300 afiliados cuando menos en la mitad de los distritos electorales; 2) 65 000 afiliados por lo menos en todo el país; 3) probar la afiliación regional en asambleas públicas, que certificaran jueces municipales, notario público o funcionario acreditado dc la Comisión Federal Electoral; 4) celebrar una asamblea nacional constitutiva para aprobar los documentos básicos del partido (declaración de principios, plan de acción y estatutos).73 70 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, Ed. Alfara, México, 2004, pp. 45-48. 71 Ricardo Becerra, Pedro Salazar y José Woldenberg, Op. Cit., pp. 107-109. 72 Véase Woldenberg, José, Sistema político, partidos y elecciones en México, en Begné, Aguirre y Woldenberg, Sistemas políticos, partidos y elecciones en México (estudios comparados), Trazos: Centro de Investigación e Instituto de Estudios para la Transición Democrática, México, 1993. 73 Ricardo Becerra, Pedro Salazar y José Woldenberg, Op. Cit., pp. 110-111. 72 Gamaliel Caballero Mcjla En un primer momento, ninguno de los partidos que accedió al reconocimiento legal optó por esa fórmula. Pero otra modificación, más permisiva y abierta, introdujo la modalidad del registro condicionado, argumentando que sea el pueblo, a través del sufragio, el que decida el otorgamiento o la pérdida de éste, conforme al apoyo que en la elección se le confiera. 74 En efecto, el registro condicionado fue utilizado por todos los nuevos partidos, fue la puerta de entrada unánime mediante la cual lograron su nuevo reconocimiento. Los partidos demandantes del registro condicionado tenian que presentar su declaración de principios, programación de acción y estatutos y demostrar que habían realizado actividades políticas permanentes durante los cuatro años anteriores a la solicitud. Los partidos políticos con registro condicionado participarían exclusivamente en los procesos electorales federales. La Comisión Federal Electoral quedó encargada de estudiar la documentación; ella debía otorgar el registro y para refrendarlo se estableció una condición esencial: que el partido obtuviera por lo menos el 1.5% de los votos «en alguna de las votaciones de la elección para la que se le otorgó el registro condicionado». A partir de su reconocimiento legal, los partidos tenían los siguientes derechos: a) postular candidatos en las elecciones federales, b) participar en las elecciones estatales y municipales, c) conformar parte de los organismos electorales (en la Comisión Federal Electoral, en las comisiones locales y en los comités distritales electorales los partidos podían nombrar un comisionado con voz y voto, d) nombrar representantes ante las mesas de casillas. Eran obligaciones de los partidos: a) mantener el número de afiliados, y su distribución, necesarios para el registro definitivo, b) ostentar la denominación, emblema y color con el que fueron registrados, c) cumplir con sus estatutos, d) contar con un domicilio social, e) editar una publicación periódica de divulgación mensual (y otra de carácter teórico, trimestral), 1) sostener un centro de formación política, g) garantizar listas de candidatos por el método plurinominal, y h) comunicar a la Comisión Federal Electoral cualquier cambio en sus documentos básicos. Los partidos políticos podían perder su registro por diversas causas, la más importante de las cuales era la de no obtener en dos elecciones consecutivas el 1.5% de la votación nacional. La LOPPE creó al mismo tiempo una figura legal distinta a la de partidos políticos. Se trató de las llamadas asociaciones políticas nacionales. Las asociaciones políticas podrían participar solamente en procesos electorales aliadas a algún partido político con registro. 73 Para obtener el registro como asociación se debia contar con un mínimo de cinco mil afiliados en todo el país, órganos directivos nacionales y delegaciones en cuando menos diez entidades, comprobar actividades permanentes en por lo menos los dos últimos años y disponer de documentos básicos . 76 74 José López Portillo, ibid., p.8. 7S Ricardo Becerra, Pedro Salazar y José Woldenberg, Op. Cit., pp. 112-114. 76 Begné, Aguirre y Wo1denberg, op. cit., 1993. 73 Gamalicl Caballero Mejia b) La nueva conformación de la Cámara de Diputados La Cámara de Diputados transforma su fisonomía. Hasta esa fecha, la fórmula de integración era según una estricta lógica de representación territorial. El territorio se dividía en distritos electorales y en cada uno de ellos se elegía un diputado, aquel que obtuviera la mayoría simple de los votos. La LOPPE de 1977, en su artículo 155, introducía por primera vez la noción de proporcionalidad. Se trataba, en realidad, de establecer un sistema mixto en el cual se elegirían 300 diputados por la vía de mayoría simple a través de un igual número de distritos, más cien diputados plurinominales que serían presentados a través dc listas regionales por partido y se distribuirían en proporción a los porcentajes de votación obtenidos. Ningún partido que hubiese obtenido sesenta o más escaños por la vía uninominal tendría derecho al reparto de plurinominales (con lo cual, en la práctica, el Partido Revolucionario Institucional quedaba excluido de la lista plurinominal). Así mismo, desde la constitución (artículo 54) se preveían dos fórmulas para asignar los curules de representación proporcional: la fórmula de representatividad mínima y la fórmula de primera proporcionalidad. La primera fórmula (de representatividad o porcentaje mínimo) otorgaba un diputado al partido que lograra al menos el 5% de la votación efectiva en una circunscripción. Se calculaba el cociente natural (votación efectiva entre el número de curules que quedaban vacantes después de ser repartidas por la vía del porcentaje mínimo) y luego se asignaban tantas posiciones plurinominales como veces contenía la votación de ese partido. La segunda vía (de primera proporcionalidad) introducía otros factores de reparto. Mediante un cociente rectificado (es decir, el cociente que arrojaba la división de la votación efectiva de la circunscripción entre el número de curules, multiplicado por dos) se distribuía la primera y segunda curules. Aquellas organizaciones cuya voiación contuviera dos veces el mismo cociente se les distribuían las posiciones que les correspondían. Una vez aplicado ese método, y si quedaban curules por repartir, era asignadas a través del cociente de unidad (ese cociente es resultado de otra división: la votación efectiva menos los votos utilizados en el cociente rectificado, entre el total de curules que no se han repartl' d o ) .7 7 e) La autoridad electoral. Si la característica central de la legislación de 1946 era la centralización de atribuciones, a partir de 1977 la Secretaría de Gobernación, todavía con un papel hegemónico, se encuentra acompañada de otros elementos y ciertas restricciones en el órgano electoral. Por ejemplo: el registro de partidos ya no fue más una facultad exclusiva de esa dependencia y pasó a manos del órgano electoral (la Comisión Federal Electoral) cuya composición, como se sabe, se había hecho más compleja; la Secretaría de Gobernación disminuyó sus atribuciones para determinar a los encargados de organizar las elecciones en las 32 entidades, pues por primera vez se introduce el procedimiento de insaculación7 8 para seleccionar a los cuatro integrantes de las 32 Comisiones Locales y de los 300 Comités Distritales; la lista era elaborada y propuesta por el Registro Nacional de Electores. El presidente, el vocal primero y segundo se definían por el orden en que fueron insaculados. 77 Ricardo Becerra, Pedro Salazar y José Woldenberg, Op. Cit., pp. 115-117. 78 Insaculación (del latín, in, en, y saculos, saquito). Poner en un saco cédulas o boletos para un sorteo o votación. 74 Gamaliel Caballero Mejla La CFE prepararía, desarrollaría y vigilaría el proceso electoral; quedaban a cargo del otorgamiento de las prerrogativas a los partidos y a las asociaciones políticas; resolvían sobre los convenios de fusión, frente y coalición; dictaba los lineamientos para actualizar y depurar el padrón, así como para trazar los 300 distritos de mayoría relativa; estaba a cargo de la integración de las comisiones locales y distritales; aplicaba y acordaba la fórmula electoral mediante la cual se asignarían a los diputados de representación proporcional; investigaba los actos violatorios a la legalidad que hubieran ocurrido en el proceso electoral, así como sustanciaba y resolvía en tomo a los recursos que se les presentaran, etc. La ley de 1977 concedía a la Comisión Federal Electoral personalidad jurídica propia y obligaba al gobierno federal a otorgarle el presupuesto necesario para desarrollar sus funciones. La Comisión tenía capacidad reglamentaria, de modo que podía resolver y emitir ordenamientos sobre la marcha. Además, las decisiones de la Comisión no podían ser revisadas por ninguna otra instancia: era única instancia, inimpugnable, en todos los actos quc ella realizaba salvo en los que tiene que ver con la emisión de los votoS.79 Con acierto, Paoli Bolio la describe: »La Comisión Federal Electoral fue convertida en súper poder integrada en su mayoria por miembros del gobierno o del partido oficial... no cstá sometida a tribunal, sino que se trata de un órgano que decide, ejecuta, reglamenta, llena lagunas legales, juzga e impone sanciones, sin ninguna posibilidad de que sus actos sean revisados.8o Con una autoridad electoral así, empezó una etapa nueva el órgano electoral se convcrtiría en una arena sistemática y constante de discusión, negociación e intercambio entre los partidos y el gobierno. La politica mexicana tuvo un nuevo centro de gravedad, un nuevo anfiteatro para deliberar y procesar sus diferencias y litigios; Reyes Heroles llegó a decir que se "hacia más política en la Comisión Federal Electoral que en el Congreso de la Unión".81 En el espacio electoral, y sobre el tema electoral, se habría de dirimir el cambio político de México en los años siguientes. d) El régimen de nulidades, recursos y sanciones. Las leyes previas contemplaban algunas causales para anular la votación de una casilla o para anular una elección en un distrito. En el primer caso: cuando se hubiese instalado la casilla en un lugar distinto al previsto, cuando hubiese cohecho, soborno o presión sobre los votantes, por violencia ejcrcida contra los electores en la casilla, o por error o dolo en el cómputo de los votos. La anulación de la votación en un distrito tenía lugar si el candidato ganador no reunía los requisitos de elegibilidad, cuando hubiera alcanzado la victoria por medio de cohecho, soborno o presión, o cuando se hubiesen demostrado graves irregularidades en la organización de la elección. 79 Ricardo Becerra, Pedro Salazar y José Woldenberg, Op. Cit., pp. 1) 7-1) 9. !lO Paoli, ibid., ) 985. 81 Siempre! No.1350, abril de ) 979. 75 Gamaliel Caballero Mojia Los reclamantes podían ser los ciudadanos avecindados en el distrito de la denuncia y por su puesto los partidos políticos nacionales. Aquella ley permitía ciertos recursos y definía sanciones pero sólo en contra de las anomalías reseñadas en el párrafo anterior. A todas luces era una ley limitada. Era la propia Comisión Federal Electoral, y en última instancia la Cámara de Diputados convertida en Colegio Electoral, la que definía la procedencia o no de los recursos de nulidad. La reforma de 1977 dio pie a un incipiente sistema contencioso electoral; un sistema porque se precisa en la Constitución y en la ley secundaria la naturaleza y los alcances de las investigaciones electorales que debía hacer la Suprema Corte; además se establecieron diversos escalones de impugnación, que iban desde la casilla, los distritos y llegaba a la calificación que realizaba el Colegio Electoral. Es decir, los partidos se hacían de diferentes instrumentos para impugnar y reclamar derechos en los diferentes puntos del proceso electoral. Ahora bien, esos dispositivos legales tienen el mérito de haber sentado las primeras bases para la construcción del sistema jurisdiccional que se construiría después; sin embargo, no representaba, ni por mucho, una verdadera garantia juridica para los partidos. En primer lugar, porque no existía una instancia especializada para atender los litigios jurídico-electorales. Fue hasta 1986 cuando se creó un tribunal de naturaleza administrativa; luego, en 1990 una instancia jurisdiccional autónoma (Tribunal Federal Electoral, TRIFE) y, posteriormente, en 1996, un organismo integrado al poder judicial (Tribunal Federal Electoral del Poder Judicial de la Federación). La ley exhibía diversos defectos: en primer lugar, los propios organismos electorales, los responsables de organizar la elección, eran al mismo tiempo los responsables de revisar la legalidad de sus propios actos (los comités distritales recibían .y resolvían los recursos de protesta tendientes a anular una elección) en otras palabras, jugando un papel de juez y parte. Por 10 que hace a la nulidad total de una elección, ésta sólo podía ser realizada por el Colegio Electoral, 10 cual tampoco representaba una garantía jurídica: se trataba de una instancia integrada por los representantes recién electos, otra vez con funciones de juez y parte. Era un edificio con defectos y limitaciones ostensibles, ampliamente criticadas en su momento, pero conformaba ya el piso sobre el que se desplegaría un sistema complejo y mucho más efectivo: el reconocimiento político de que el contencioso electoral merecía un lugar dentro del universo jurídico mexicano y que no debía estar en un plano inferior.82 2.1.2. LOS EFECTOS DE 1977 Desde 1946, México no había vivido una modificación política electoral tan profunda. Pero mientras que el cambio de 1946 tenía la intención de controlar; ccntrali7..ar y restringir la vida partidaria y electoral del país,8J la reforma de 1977 apuntaba exactamente en el sentido inverso: incluir, dotar de derechos y prerrogativas a los partidos, liberalizar, transformar un órgano del Estado (la Cámara de Diputados); en resumidas cuentas, crear un sistema de partidos. Como hemos visto, la iniciativa le correspondió al gobierno de la República y a su partido. La intención, los tiempos y el diseño fueron suyos, pero el acicate, las razones, las consecuencias y los efectos políticos, no.84 82 Ricardo Becerra, Pedro Salazar y José Woldenberg, Op. Cit., pp. 121-126. 8J Este punto fue tratado en el apartado 1.2 de la presente tesina, Formación del sistema hegemónico, pp.36-45. 84 Ricardo Becerra, Pedro Salazar y José Woldenberg, Op. Cit., pp. 136-137. 76 Gamaliel Caballero Mejía Los resultados de las primeras elecciones celebradas bajo el aliento de la reforma política ya mostraban algunas modificaciones: VOTOS ABSOLUTOS Y PORCENTAJES EN LA ELECCIÓN DE DIPUTADOS , 1976 y 1979 Partido Votos 1973 Porcentaje Votos 1976 Porcentaje Votos 1979 Porcentajc PAN 2207069 14.7 1 358393 8.45 1 487242 10.79 PRI lO 458 618 69.6 12868104 80.08 9610735 69.71 PPS 541 833 3.6 479228 2.98 357 106 5.29 PARM 272 339 \.81 403274 2.51 249726 \.81 PDM 284 145 2.06 PCM 688978 5.0 PST 293 511 2.13 Anulados 898273 5.59 806453 5.85 TOTAL 15017278 100 16068901 100 13 787 720 lOO· • Los porcentaJcs no suman 100% por la eXIstenCia de votos por candIdatos no regIstrados. Fuente: Enciclopedia Parlamentaria de México, volumen I1I, tomo 2, «Legislación y estadísticas electorales (1814-1997»>, IFE, Instituto de Investigaciones Legislativas, Cámara de Diputados. VOTOS ABSOLUTOS Y PORCENTAJES EN LAS PRIMERAS ELECCIONES DE DIPUTADOS PLURlNOMINALES Partido Votos Porcentaje PAN 1 523728 11.04 PRl 9411 682 66.19 PPS 387036 2.80 PARM 305704 2.21 PDM 293 117 2.21 PCM 702903 5.09 PST 310990 2.25 Anulados 866072 6.28 TOTAL 13 801232 98.07 Llaman la atención cuatro hechos. Merced a la apertura real asisten a la contienda electoral siete partidos. Ese sólo dato cambió la escenografía política, el formato de la campaña y la distribución de los votos y de los escaños: todos los partidos que conformaban el sistema electoral previo (PAN, PRl, PPS Y PARM) pierden en su porcentaje de votación a favor de las novedades electorales que se inauguraban. En segundo lugar, llama la atención el ajusta de la votación mayoritaria del PRl, de más de diez puntos porcentuales, en lo que va de 1976 a 1979; como se vería con claridad en las elecciones siguientes, la llegada de nuevas opciones y el fortalecimiento de Acción Nacional se erigirían como factores cocausales de un descenso consistente en la votación del partido hegemónico. Salta a la vista asimismo cl hecho de que todos los partidos recién ingresados lograron cruzar el umbral del 1.5% de la votación, suficiente para mantener su registro y 77 Gamaliel Caballero Mejía por tanto para seguir en la vida electoral. Y finalmente, es de subrayar el resultado del Partido Comunista, que alcanza una votación nacional equivalente al 5%, muy alta para los estándares de aquella época.85 Con todo, como es evidente, sigue siendo una era de predominio del PRI. Insistimos: a pesar de que los resultados electorales de 1979 reflejan un sistema de partidos muy desigual, con un PRJ predominante y partidos opositores de votaciones limitadas, en realidad se estaba abriendo paso una pluralidad política hasta entonces inédita en la Cámara de Diputados y en las contiendas electorales. Siete grupos parlamentarios ocuparon sus asientos en la Cámara baja y ello sirvió para imprimir un mayor dinamismo no sólo a la representación nacional sino a la vida política y a la discusión pública del país. A partir de entonces el litigio entre los partidos comenzaría a adquirir una mayor visibilidad a los ojos de la sociedad, de la prensa, de la sociedad organizada. CURULES POR PARTIDO DE OPOSICIÓN Partído AñoO CuruIes PAN 1973 25 1976 40 1979 43* PPS 1973 10 1976 12 1979 11 PARM 1973 7 1976 10 1979 12 PDM 1979 12 PCM 1979 18 PST 1979 10 • 4 de mayona, 39 de representación proporcIOnal. Fuente: SilVia Gómez Tagle, Las estadísticas electorales de la reforma política, Cuadernos del CES de El Colegio de México, 1990. No hay duda que en su origen, la reforma política trató de imprimir medidas preventivas al escenario político con el fin de legitimar al sistema de gobierno, distender la enorme conflictívidad social y política e incluir en el espacio institucional a las organizaciones marginadas; sin embargo, sus derivaciones fueron mucho más allá. Para empezar, un nuevo pluralismo emerge a la vida política real, y paralelamente el PRI inicia una lenta y documentada pérdida de votos, que se percibe incluso en la temprana fecha de 1979. Con una geografía electoral cambiada, el PRI pierde cuatro distritos electorales. Y si antes de 1979 el PRI obtenía porcentajes descomunales de los sufragios totales en 24 entidades federativas (porcentajes que oscilaban entre 90 y el 99%), para 1982 sólo había tres estados que persistían en esa tendencia. Puede decirse que 1977 marca un cambio importante y duradero en el patrón del comportamiento electoral en México. Se sabía, desde 1950, que la inmensa votación del Partido Revolucionario Institucional se erosionaba al mismo ritmo que avanzaba la modernización del país. A pesar de que la distancia entre las votaciones del PRI y las del resto de los partidos siguió siendo muy grande, lo cierto es que el clima político y cultural empezó a modificarse: de las costumbres monolíticas al reconocimiento y naturalización del pluralismo. La convivencia y competencia se instalara- 85 ibid., pp. 138-139. 78 Gamaliel Caballero Mejla ron, paso a paso, como valores positivos, y la pluralidad empezó a parecer más una virtud que una desgracia. La idea de un México hegemónico, monolítico, monocromo, cobijado por una sola ideología, se erosionaba; lenta pero inexorablemente se convirtió en una noción excéntrica. El incremento de la competitividad electoral fue modificando el sentido y significado mismo de las elecciones. Si hasta 1976 la inmensa mayoría de los comicios transcurrían con una muy baja competitividad, a partir de 1979 la tradicional hegemonía absoluta del PRl tenía que enfrentar a nuevas fuerzas políticas que en algunas regiones disputaban, con buenas posibilidades de éxito, las posiciones ejecutivas y los cargos legislativos.86 Durante las primeras tres elecciones federales posteriores a la reforma política (1979, 1982 Y 1985), los votos de todos los partidos de izquierda oscilan alrededor del 10%. No obstante, varios de ellos logran, por vez primera en su historia, escaftos en la Cámara de Diputados, en un buen número de congresos locales e incluso ganan un puñado de presidencias municipales. Para 1983 ya era evidente e incalculable el arraigo y el despliegue político del PAN en muchas zonas fronterizas del país; en ese año ganó los ayuntamientos de las principales ciudades de Chihuahua, incluyendo la capital, y también se quedó con el triunfo en la capital de Durango. Por su parte, primero el PCM y luego PSUM lograron ganar la segunda ciudad en importancia de Oaxaca, Juchitán. El PARM se convierte en receptáculo de políticos disidentes y muestra particular influencia en Tamaulipas. Una vez mas en Chihuahua, en 1986, se desata un conflicto postelectoral de la mayor relevancia. La competencia había aumentado dramáticamente, el aparato electoral opositor, encabezado por el PAN, demostró una fortaleza y una capacidad inéditas; varios puntos torales de la organización electoral fueron puestos en cuestión de manera palmaria y radical: la parcialídad de las autoridades electorales locales y la baja calidad, incluso la manipulación, del padrón electoral. Paulatinamente, las elecciones dejan de ser meros rituales, con ganador previamente decidido, los partidos políticos nacionales, ya no los sindicatos o los movimientos agrarios o populares, se colocan en el centro de la nueva dinámica política, y la demanda de una normatividad y una práctica que garantice el respeto y la limpieza de la votación comienza a expandirse rápidamente por todo el país. Conforme se erosionaba la votación del PRl, correlativamente se incrementaba la votación para la oposición, de tal modo que ésta puede ocupar cada vez mayores espacios legislativos y de gobierno, y por lo tanto adquiere cada vez más fuerza para emprender negociaciones que mejoren su posición en el terreno político y electoral. Todo esto bajo el "impulso inicial" de la reforma política de 1977.87 86 ibid., pp. 140-145. 87 ibid., pp. 146-147. 79 Gamaliel Caballero Mejla 2.2 A MANERA DE CONCLUSiÓN El fortalecimiento de los partidos políticos ha sido consecuencia, motor y cauce para la transición democrática de México. Como decíamos, esta historia tiene su punto de partida en un contexto político de creciente conflictividad. La respuesta maestra se consagró en tres cambios legales: 1) se declaró a los partidos políticos como "entidades de interés público"; 2) se abrió la puerta de la competencia electoral a las fuerzas políticas más significativas de la izquierda mexicana, ha~ta entonces marginadas, a través del registro condicionado, y 3) se concretó una apertura inédita a la pluralidad política en el Congreso al dar cabida a diputados de representación proporcional. No obstante la enorme discusión, las resistencias y el impacto público que generó entonces, la intención de esa reforma era evidente y simple: permite la entrada al juego electoral a fuerzas reales, que se desplegaban sobre todo en la acción social y sindical (y aun a través de la via armada), y ampliar el marco constitucional para que las instituciones del Estado captaran a la pluralidad real. Pero la importancia de esta operación es que constituyó una verdadera reforma desencadenanre, pues su efecto principal consistió en poner en órbita otra, y después otra y otra reforma más. Dicho de otro modo, lo que aquella reforma puso en marcha fue la preparación de cambios más amplios y cada vez más profundos de los que promovió inicialmente. Hay que repetirlo: el contexto mexicano estaba caracterizado por una aguda conflictividad; la reforma de 1977 intentaba ofrecer una respuesta y encauzar esa efervescencia política y social; el gobierno y su partido tuvieron la iniciativa y controlaron las decisiones, los tiempos y los trazos de aquella reforma, pero no pudieron controlar sus consecuencias. La pluralidad se convirtió en la palabra clave de la lucha y la convivencia políticas. Nuevos y viejos partidos asistieron recurrentemente a las elecciones en un marco nuevo, con mayores recursos materiales y legales; compitieron y fueron ganando arraigo a lo largo y ancho del país. Su presencia y sus exigencias aumentaron: mayores recursos y más equitativos para poder crecer, mejores instrumentos que regulasen la contienda electoral, mejores fórmulas para conformar el Congreso. A mayor fuerza política, mayores exigencias institucionales, legales y mayor extensión del derecho electoral. Importa tener en mente todo esto porque da cuenta de un proceso, de unos eslabones que sucesivamente tienden a fortalecer a los partidos, otorgando mayor centmlidad a las elecciones y amplían la profundidad y la necesidad de su institucionalización. Desde 1946, la ley electoral ordenó que los partidos obtuvieran para sí el monopolío de la contienda electoral: a partir de entonces sólo ellos pueden presentar candidaturas para ejercer el poder público. Pero el siguiente paso, el que propiciaría los elementos necesarios para completar un sistema de partidos, fue dada hasta 1977. La constitucionalización de los partidos políticos y la apertura a la representación proporcional; a través de ambas disposiciones, claramente favorecedoras de las maquinarias partidistas, se ha ido constituyendo una nueva realidad material de la política en México: una reforma del Estado en la que la relación con la sociedad civil, es decir la moderna relación de representación, es determinada y garantizada materialmente a través de un sistema de partidos.8S Nuestros partidos modernos, con todos sus problemas, limitaciones y deformaciones, son el instrumento a través del cual los ciudadanos participan en la política. Su presencia y competencia han ... 88 Negrí, Antonio, «Algunas reflexiones sobre el "Estado de partidos''», 1964, citado por Angelo Panebianco en Modelos de partido, Alianza Universidad, Madrid, 1990, p.330. 80 Gamaliel Caballero Mejí. cambiado casi todas las relaciones y las prácticas políticas: han erosionado el poder del presidencialismo, han planteado nuevas relaciones entre los gobiernos estatales y el gobierno federal, han invertido la dinámica de trabajo político del Congreso de la Unión. Los partidos políticos en plural, ya son, por tanto, la columna vertebral de la vida estatal. Y esa nueva arquitectura del Estado mexicano comenzó realmente en 1977.89 En suma, la creación y consolidación de auténticos partidos políticos con capacidad autónoma y de representación fue el primer paso para echar a andar la maquinaria del atrofiado sistema de partidos, pero también fue uno de los primeros intentos por revitalizar los espacios de participación e interlocución de la ciudadanía. Esta era otra forma de comenzar a devolver a la población políticamente organizada la facultad de decidir y elegir a sus representantes y autoridades. Visto desde otra óptica, fue una manera de poner a prueba -ante la ciudadanía- la capacidad de organización, movilización y negociación de los partidos, pero a partir del reconocimiento de sus propias fuerzas y acciones y no ya únicamente valorando lo que hacía o dejaba de hacer el partido del gobierno. Desde luego no son todas las reformas electorales y constitucionales que se celebraron, pero si son suficientes para ilustrar el carácter de la fase de apertura, la cual, a juzgar por los primeros resultados de 1979, se diría que rindió los frutos esperados por el gobierno, pues en la LI legislatura de 1979, de los 3100 diputados de mayoría, 296 fueron del PRl y cuatro del PAN. Mientras tanto, de los 100 diputados de representación proporcional, el PAN obtuvo 39, el PCM 18, el PARM 12, el PPS 11, el PDM lO, Y 10 del PST.9O De modo que por fin se había pluralizado la Cámara de Diputados, scgún el peso específico de cada partido y, lo que es más, al fin arribaba una representación de la vieja izquierda al máximo escenario político del país. Hoy se puede atestiguar que de 1977 a la fecha, los cambios se aceleraron radicalmente, por lo menos considerando que de 1929 a 1976 (46 años), prácticamente nada había cambiado en el incipiente sistema de partidos y en la vida política nacional, la historia de México estuvo teñida con los tres colores del partido de gobierno. 89 Ricardo Becerra, Pedro Salazar y José Woldenberg, Op. Cit., pp. 148-151. 90 Partiendo de la XLVI legislatura (1964), es decir, de la adopción de los diputados de partido, se observa que el PAN obtuvo 18 diputados de partido y dos de mayoría, el PPS sólo nueve de partido y el PARM cinco de parido; en la XLVII (1967), el PAN obtuvo 19 de partido y uno de mayoría, el PPS diez de partido y el P ARM cinco de partido; en la XLIX (1973), el PAN 4 de mayoría y 21 de partido, , PARM uno de mayoría y seis de partido, por 10 de partido del PPS; y en la L legislatura (1976), el PAN 20 de partido, el PARM uno de mayoría y nueve de partido y el PPS 12 de partido. Véase, Felipe Tena Ramírez, Derecho constiluciona/ mexicano, México, POITÚa, 1998, pp.629-630. 81 Gamahel Caballero Mejia Lo que seguramente no estaba comprendido en el proyecto de reforma era que el PRI, en función del cual, al final de cuentas, se había proyecto el diseño de funcionamiento del sistema de partidos, perdiera terreno con tanta facilidad y rapidez. Nunca fue una fuerza política programada para disputar los votos en igualdad de condiciones ante el voluble y cada vez más exigente electorado, para el que tampoco pasaron por alto los cambios instrumentados en 1977. El gobierno marcó el camino y luego de las elecciones de 1979, la oposición supo que para encauzarse hacia la democracia, la ruta más cercana y segura era aprovechar la veta electoral que se les había abierto; esto, a pesar de los obstáculos que de continuo interponía el presidente y su partido.91 Lo rescatable es que el aliciente que aportaron los promisorios resultados de 1977 propiciaría que la izquierda dedicará más tiempo a construir su proyecto nacional y a unificar bajo una sola visión ideológica el caudal de diferencias e intereses que por años le habían separadon En ese sentido, el PAN ya les llevaba un importante trecho recorrido desde su fundación, y este hecho, hacía la diferencia en el panorama recién inaugurado sistema de partidos. La izquierda, pues, se encontró ante la disyuntiva y el reto de alinearse entorno a un proyecto común o, una vez fragmentados9J, desenvolverse cada cual por su propio lado, con sus escasos recursos, lo que los hacia presa de sí mismos antes que de las barreras institucionales y, por su puesto, del gobierno, que no veía con buenos ojos la paulatina perdida de control sobre el llamado voto duro de su partido y, tanto peor, la canalización de los descontentos acumulados --{!entro y fuera del PRI- hacia otros partidos. En estas circunstancias, al tiempo que el PAN sufría los estragos de los primeros fraudes a gran escala en la era de la reforma política, la izquierda se reestrenaba bajo el nombre de Partido Socialista Unificado de México (PSUM), con una infraestructura organizativa conformada por el Partido Comunista Mexicano (PCM) y los partidos que lo acompañaron en coaliciones en las elecciones de 1979: el Partido del Pueblo Mexicano (PPM), el Partido Socialista Revolucionario (PSR), el Movimiento de Acción y Unidad Socialista (MAUS), más el Movimiento de Acción Popular (MAP), quedando fuera del partido, aunque no de las discusiones, los partidos PRT y PMT que se autoexcluyeron deliberadamente, pero que alcanzarían su registro entre 1982 y 1985, respectivamente. 94 Los primeros efectos de la inédita y reciente pluralización del sistema político mexicano fueron explicados por César Cansino de la siguiente manera: La ampliación del espectro de los partidos alentó un ligero ascenso de la participación ciudadana y motivó a las diversas organizaciones de oposición a perfeccionar sus formas de organización social en busca de apoyos. El pluralismo político tolerado por el régimen permitió el surgimiento de una vida política relativamente más intensa, al tiempo que diversas agrupaciones sociales que antes no tenían manera de canalizar sus demandas institucionalmente, comenzaron a tender puentes con las fuerzas poÜticas emergentes con la esperanza de ser escuchados.95 " Kevin J. Middlebrook, "La liberalización política en un régimen autorilario: EL caso de México", en Guillenno O'Donnell, P. Schmitter y L. Whilehead, Transiciones de un gobierno autoritario, Vol.Il, Buenos Aires, Paidos., p.215. 9' Luis Medina Pena, Hacia e/ nuevo Estado. México. /920-/994. México, Fondo de Cullura Económica, 1996., p.263. " Barry Carr, La izquierda mexicana a través del siglo XX, México, Era, 1996., p.293. 9. Véase, Kevin J. Middlebrook, op. cil., pp.207-209; Ricardo Becerra, Pedro Salazar y José Woldenberg, op, cil. p.141. .. César Cansino, La Iransición mexicana 1997-200, México, CEPCOM, 2000., p.153. 82 Gamaliel Caballero Meji. Al final, lo temores de la CTM, durante los debates sobre la reforma de 1977, se cumplieron, ya que el corporativismos del Estado siguió perdiendo fuerza y poder, inclusive dentro del PRI. La legitimidad ya no se hallaba en la fuerza organizada de los trabajadores, sino en el ámbito electoral, este cambio de visión en la cultura política de los agremiados y burócratas contribuyó a hacer realidad las más negras profecías de la CTM, esbozadas en el preludio de la reforma de 1977, a saber, que el sindicalismo oficial iría perdiendo terreno frente a las nuevas fuerzas políticas del país y con respecto a las diferentes expectativas de una joven ciudadanía, más displicente en cuanto a sentirse apegada a un Estado que en los diez años, de 1976 a 1986, había descuidado gravemente el bienestar social, viendo caer el poder adquisitivo de los salarios en 70 por ciento.96 Así pues, el futuro de todos los partidos y, en particular, del PRl comenzaba a depender más que nunca de su ciudadanización. Desde este punto de vista, para los tecnócratas era claro que no se debía continuar solapando a los actores representantes del viejo Estado populista y corporativo, tan costoso y corrupto como deslegitimado97 Todo ello quedaria demostrado, algunos años más tarde, con los suaves intentos de ciudadanizar más que democratizar al PRI, durante la XIV Asamblea Nacional (1990) y sus concreciones en la XVI (1993)98 que fue cuando se logró instrumentar algunos de los primeros cambios importantes del partido,99 al abandonar uno dc sus principios fundadores: la alianza entrc el Estado y las masas. tOO Aquel distanciamiento entre el partido y los dirigentes sectoriales, pero también entre el partido y la ciudadanía quedó en evidencia cuando empezaron a disminuir las cuotas de la representación sectorial en la designación de candidatos del PRI; por ejemplo, entre 1982 y 1991, la representación del sector obrero pasó de 25% a 16%, la del sector campesino pasó de 15 en 1981 a un 14% en 1991, mientras que el sector popular incrementó su porcentaje de representación de 61 a 69 por ciento. tOt .. Miguel González Compeán, "La nueva clase polltica (1982-1988)", en Miguel Gonzáles CompeAn y Leonardo Lomell (coords), El partido de la Revolución. Institución y conflicto (1928-1999), México, Fondo de Cultura Económica, 2000, p.509. " De hecho, el mismo Salinas reconoce que en la designación de Colosio como candidato presidencial, éste enfrentó algunas resistencias por parte de los tradicionalistas que estaban en su contra por las refonnas que habla inlroducido en el partido, alejándolo de su eslrUclUra corporaliva y promoviendo la presencia de nuevos grupos populares y una clara vinculación de la sociedad civil. Cfr. Jorge G. Casla~eda, La herencia, Arqueologla de la sucesión presidencial en México, México, pUnlO de leclUra, 2000, p.336. " Documenlos de trabajo del CIDE, 58, México, CIDE, 1997, p. \3. En esta Asamblea se ampliaron las facullades del recién creado Consejo Polltico Nacional y, lambién, se creó el Movimienlo Terrilorial Urbano Popular, con el objeto de ampliar las bases de represenlación del partido. " S. Loaeza, "El tripartidismo mexicano" en Julio Labaslida Martin y Anlonio Camou (coords); y Leonardo Lomelí "Refundación fruslrada, liberalismo social y violencia polflica (1992-1994), TransiCión demacró/lcay ~obernabilidad. México y América La/ina, México, FLACSO y Plaza y Valdés, 2000, pp.607-608. 00 Se cree que el cambio operado en el Partido, duranle la XIV Asamblea, en el senlido de perrnilir la afiliación individual sobre la grupal se planleó jUSlamenle en clave anlicorporalivo. Véase, Miguel González Compeán, "La legitimidad de la Revolución y la sociedad civil; la presidencia de LUls Donaldo Colosio". op. cil., pp. 583-593. 101 Juan Reyes del Campillo, "PRI: del naCIOnalismo revolucionario al liberalismo SOCial", en El COl/dlano, num.50, sepliembre-oclUbre, 1992, p.77. 83 Gamaliel Caballero Mejia 2.2.1. La ciudadanización y politización de la sociedad mexicana Quizá uno de los cambios en las orientaciones, valores, actitudes y acciones, es decir, en la cultura política de la población, a raíz de la reforma política de 1977, fue el abandono de las vicjas teorías o visiones que consideraban al obrero o trabajador el sujeto histórico llamado a transformar y construir un nuevo orden político y social. Tampoco los movimientos sociales, dc que tanto se ha hablado, se consolidaron como una alternativa de participación a escala nacional para la transformación del viejo sistema político, a pesar de su incremento en la vida política y social del país y de su evidente contribución -en tanto que grupos de presión- al proceso de democratización. Esta vez, el auténtico sujeto histórico del cambio quedó constituido por las extcnsas capas sociales con expresión y ejercicio de sus derechos políticos, por cierto, cada vez más protegidos por la evolución del sistema electoral y de competencia política, al cual se estaban integrando con mayor brío los partidos políticos. Así las cosas, la transformación de la cultura política de los mexicanos en una cultura menos pasiva y antisistema, vale decir, más perspicaz y enterada de los procesos políticos y, fundamentalmente, de los procesos electorales evidenció que la ciudadanización y politización dc las instituciones, así como de la población cn general, fue otro efecto de la apertura reformista, aunque, también, de las acciones y de la dinámica que el nuevo sisiema de partidos comenzaba a introducir. Así, el original carácter participativo y organizativo de la política comenzó a cobrar sentido entre los jóvenes; los grupos tradicionalmente más desprotegidos, corno son los campesinos y/o indígenas; las mujeres, pero tanlbién entre aquel sector que durante el ticmpo de vida del PRI se había considerado más que Ical al gobierno, corno es el de los burócratas. Por lo demás, los movimientos estudiantiles de la segunda mitad del siglo, así corno los movimientos sea del sindicalismo oficial o independiente, hablan quedado en el pasado o, al menos, no volvieron a alcanzar la importancia organizativa y operativa que a nivel nacional lograron des~legar, lo suficiente corno para poder incidir en el Estado y las políticas de gobierno. 1 2 por lo tanto, podemos decir sin exageración alguna que la creación y fortalecimiento del sistema de partidos y el despertar de la ciudadanía fueron los dos grandes actores del cambio que instituiría la reforma de 1977. lo que se vio, pues, en la década de los ochenta, más allá de la evidente contribución de las difcrentes expresiones de grupos sociales organizados, fue la lenta introyección de los valores democráticos en la población -siempre a contra corriente de una arraigada cultura autoritaria y paternalista- y la inmediata confrontación con un sistema prcsidencialista que, al ver el importante despegue de la oposición, se lanzó de lleno a la tarea de inhibir la realización de las voluntades ciudadanas. Y aunque el descrédito de los procedimientos, leyes c instituciones electorales fue en aumcnto, lo importantc radica en reconocer que esa tendencia sc diluyó en los primeros años de la década de los noventa, cuando, por razones que se verán más adelante, se garantizó el anhelado respeto al sufragio. 102 Carlos Martínez Assad, "Reforma política y nuevos alineamientos políticos" en Las elecciones/ederales de 1988 en México, México, Facultad de Ciencias Políticas y Sociales, 1988, pp.40S-406. 84 Gama)ie) Caballero MeJia Capítulo 3 La democratización política en México (1986-1996) 8S Gamaliel Caballero Mcjla México es un caso de democratización política a través de reformas graduales. Huntington lo describe como un proceso de transformación. 103 En México el autoritarismo se basó en un sistema de partido hegemónicol04 en donde, en realidad, los partidos no estuvieron prohibidos. De igual forma, nuestro país fue un caso de gobierno civil basado en el propio sistema de partido hegemónico en el que se realizaban elecciones de forma regular para casi todos los puestos públicos (presidente, Congreso, gobernadores, etc.), con una limitada participación de los partidos de oposición. En este sentido, el caso de México difiere del pluralismo limitado español que, de acuerdo con Juan Linz, consistió en el desarrollo de diversas opiniones dentro de la élite gobernante. lOS Una característica que distingue a México tanto de los regímenes militares como de las dictaduras y de los regímenes con partido de Estado, es que los derechos individuales y las libertades siempre estuvieron garantizados por la Constitución y fueron ejercidos en cierto grado. Después de la Revolución de 1910, el modelo político adoptado por México fue el de un régimen democrático constitucional que incluía libertades, sufragio universal, federalismo y un sistema de contrapesos. Por esta razón, algunos autores han señalado que la democratización en México puede ser entendida como de profundización democráticalO6 y no de democracia fundacional o de transición. A diferencia de los regímenes militares y de las dictaduras, el régimen político mexicano era altamente incluyente, basado en un amplio consenso, contaba con una legitimidad derivada de la revolución de 1910 Y era muy efectivo en el procesamiento de las demandas sociales a través del PRl. 107 10l Esperanza Palma, Las bases políticas de la alternancia en México, México, Universidad Autónoma Metropolitana, Unidad Azcapotzalco, 2004, p.28. cita a Samuel Huntington (1991). 104 Esperanza Palma, (2004, P.17) cita a Sartori (1976) quien define que un sistema de partido hegemónico "no permite ni una competencia formal, ni de facto por el poder. A otros partidos se les permite existir, pero como de segunda clase, son como partidos con licencia, puesto que no se les permite competir con el partido hegemónico en términos antagónicos o sobre bases iguales. No sólo la alternancia en el poder no ocurre de facto, sino que ésta no puede ocurrir, puesto que la posibilidad de una alternancia en el poder no es siquiera considerada". Giovanni Sartori, Parties and Party Systems: A Framework for Analysis, Cambridge, Cambridge University Press, 1976, pp.230. I~ Esperanza Palma. Op. Cit., pp. 28-30. 106 El concepto de profundización democrática ha sido utilizado por Manuel A. Garretón para explicar aquellos casos de democratización cuyo punto de partida es un régimen semiautoritario. Garretón distingue entre "fundaciones democráticas", que se refieren a la creación del primer régimen democrático en la historia del pais; "transiciones", quc nonnalmente ocurren en el contexto de un país que en pasado ha tenido un régimen democrático, y "profundizaciones democráticas", cuyo punto de partida es un punto difuso de régimen protodemocrático. Manuel Antonio Garretón, Hacia una nueva era política. Estudio sobre las democratizaciones, México, Fondo de Cultura Económica, 1995. 107 Véase Arnaldo Córdova, La ideología de la Revolución mexicana. La formación del nuevo régimen, México, Era, 1973. 86 Gamaliel Caballero Mejia Por ello, el autoritarismo mexicano compartía algunas caractensllcas con los regímenes de partido de Estado como Cuba, Nicaragua y la Unión Soviética. Un elemento que distingue la transición en México de las transiciones desde regímenes militares es que el punto central no fue el tránsito hacia un régimen civil, sino la transformación de un sistema de partido hegemónico en uno competitivo. En este sentido, la democratización en México ha sido un proceso acumulado de reformas (principalmente de carácter electoral), iniciadas por la élite gobernante desde 1977, que de manera gradual han transformado el sistema electoral i) haciendo los procesos electorales independientes del PRl y del Ejecutivo, e ii) introduciendo mecanismos para llevar a cabo elecciones libres y competitivas. Aunque las reformas graduales hicieron que la democratización sea prolongada, también ha permitido que ocurra con mayor estabilidad y menos incertidumbre que otras formas de transición. En México, los logros políticos se institucionalizaron, aumentando así el costo de un retroceso. La creación gradual de nuevas instituciones democráticas (como el Instituto Federal Electoral y la Comisión Nacional de Derechos Humanos) y elecciones más competitivas hicieron que una regresión autoritaria fuera menos probable. Las reformas graduales también permitieron que los partidos de oposición negociaran con el gobierno medidas tendientes a la democratización. En México, los partidos políticos participaron de modo permanente en acuerdos, aunque la credibilidad de dichos pactos se vea minada en ocasiones debido a que la oposición se retiraba de la mesa de negociaciones. Una caracteristica central de la transición mexicana es que no hubo un momento simbólico de ruptura, una línea divisoria entre el pasado autoritario y la democracia. En España y Paraguay, por ejemplo, la muerte de Franco y el golpe de Estado de 1989, respectivamente, simbolizaron el fin de los regímenes autoritarios. En México no hubo una elección fundante porque siempre se realizaron elecciones y porque el PRl respetó el calendario electoral para todos los cargos, aun cuando los resultados y los organismos electorales estuvieran controlados por este partido. Así, es dificil ubicar una sola elección como el inicio de una clara ruptura con el pasado debido a que la liberalización avanzó lentamente y en diferentes planos. lOS Quizá una de las principales características que distingue a la transición mexicana es que el fraude electoral y la legislación electoral son los puntos centrales de la discusión. Una de las características del periodo analizado en este capítulo es la fluidez del sistema electoral; en tanto el sistema de partido hegemónico esta en transición, las reglas electorales cambiaban constantemente. I09 lOS Esperanza Palma. Op. Cit., pp. 30-32. 109 ESperan7.3 Palma, (2004, 1'.36) cita a Mainwaring y Scully quienes planteaban que el sistema mexicano de partidos durante la década de 1980 y parte de los 90 era un sistema de partido hegemónico en transición. "Estos aún están evolucionando de sistemas de partido hegemónico, y los sistemas de partido competitivos todavía no se encentran del todo institucionalizados". Scott Mainwaring y Timothy Scully, "Introduction: Party Systems in Latin American", en Scott Mainwaring y Timothy Scully (eds.), Building Democratic institutions, Stanford, Stanford University Press, 1995, p.20. 87 Gamalíel Caballero Mejla 3.1. LA REFORMA POLÍTICA DE 1986 El saldo que arrojó la reforma de 1977, después de todo, podría considerarse como positivo, no as! por el gobierno y su partido. Lejos de experimentar la legitimación del PRl y la vuelta al empoderamiento total de los controles políticos sobre el conjunto de la población y los actores políticos, lo que se vivió en la primera mitad de la década de los ochenta fue la conformación de los actores políticos del cambio y la pérdida sin retomo de su hegemonía. Por ello, aunque la fase de formación de los partidos se hallaba todavía en ciernes y las condiciones de competencia empeoraban, en razón del estrecho control gubernamental sobre las normas y órganos electorales así como por el uso de recursos políticos a disposición del PRl, el gobierno decidió promover una reforma más bien restrictiva. Eso se explica, entre otras cosas, por tres razones. En primer lugar, la falta de experiencia del PRI en procesos electorales más o menos abiertos o competitivos con la participación de partidos independientes del patrocinio del Estado; en segundo lugar, la cada vez más recurrente estrategia de conformar bloques para enfrentar en conjunto al gobierno (sobre todo ante situaciones de fraude) y, por último, el despertar de una inconforme ciudadanía a favor de la oposición. La presencia de estos tres factores engendró un serio temor entre el gobierno y su partido; o se imponían restricciones a la recién estrenada LFOPPE, en términos de minar a la oposición el ascenso al poder o, con toda seguridad, muy pronto vendrían más derrotas. Así, pese a la necesidad de ir más allá en el perfeccionamiento del sistema electoral que demandaba la democratización, el problema es que se procuró retardar más que prosperar la apretura democrática iniciada en 1977. t 10 En consecuencia, la cuestión es que se decidió flanquear las posibilidades institucionales de la oposición, al tiempo en que se pregonaba que se trataba de una de las reformas políticas más importantes. Desde luego, esto tampoco quería decir que no se hubiesen registrado progresos (si bien menores) en la legislación electoral y política de la reforma de 1986, pero, sin duda, esos progresos no obedecían al mismo impulso moderadamente liberalizador de 1977. Con todo eso, había algo más que autoritarismo en la manera de instrumentar la nueva reforma. Está visto que el gobierno, finalmente, aprendió del pasado y también sabía que para evitar sumarle a la inestabilidad económica un conflicto social y político que agudizaran las condiciones ya en sí delicadas del país, debía darle continuidad a la reforma política y sujetar, una vez más dentro de los causes institucionales, a los posibles movimientos de inconformidad, oposición o disidencia. En tal sentido, el Presidente Miguel de la Madrid optó por impulsar una reforma política en la que se intentaría reajustar la legislación electoral, con el objeto de impedir a la oposición una posible incursión en masa en cualquiera de las instancias de representación o puestos de poder. 11I 110 Cruz Reyes, Gerardo. Los acuerdos en la democratización del Estado y el cambio político en México, México, IEDF, 2006, p.67. 111 Ibid. 88 Gamaliel Caballero Mejl. Los cambios electorales de 1986 fueron producto de un largo debate en donde, de manera clara y sin precedentes, los partidos políticos aparecieron como los actores fundamentales. La legislación formó parte del largo proceso de reformas sucesivas que aún tendrían lugar en la década siguiente. Si bien la reforma de ese año respondió a una necesidad política coyuntural, también constituyó el segundo ejercicio político y legislativo desde 1977, y así dio continuidad al proceso de cambio institucional en materia electoral que seguiría vigente. 1IZ La reforma electoral de 1986 introdujo modificaciones sustantivas a las disposiciones constitucionales en la materia y arrojó una nueva ley, el Colegio Federal Electoral, con avances significativos pero también con retrocesos en áreas estratégicas y sensibles. De manera sintética es posible agrupar los principales aspectos de la reforma en los siguientes once puntos: 1) Cambió la fórmula de integración de la Cámara de Diputados a) A partir de la reforma serán quinientos diputados, antes eran cuatrocientos. b) Los tres cientos diputados electos por el principio de mayoría simple se mantuvieron, pero los elegidos por la vía de la representación proporcional se duplicaron: pasaron de cien a doscientos. c) Antes de la reforma, el partido que obtuviera más de sesenta constancias de mayoría relativa (para ese entonces, sólo el PRl) no participaba en el reparto de los diputados de representación proporcional. Con la reforma el partido mayoritario sí podía entrar al reparto plurinominal, aunque dentro de ciertos límites: no tenía derecho a participar en la lista proporcional si el porcentaje de sus triunfos distritales superaba a la mitad de la Cámara y controlaba el 51 % de la votación nacional efectiva. Tampoco tenía derecho a entrar al reparto de plurinominales si tenía menos del 50%, pero su numero de constancias distritales le hubiera garantizado la mayoría (251) de los diputados (por ejemplo, un partido con el 15% de la votación pero con 253 triunfos uninominales) Mas la ley establecía una puerta para que el mayoritario (sí obtenía el 51 % de la votación) pudiera no obstante tomar diputados de la lista plurinominal, en el caso inverso de que sus triunfos distritales no le aseguraran mayoría en el Congreso. El mecanismo era fácil de entender: tomaría tantos diputados de representación nacional como fueran necesarios para igualar su número de diputados al porcentaje de su votación nacional. Finalmente, la ley establecía otra taxativa: ningún partido tendría derecho a más de 350 curules, es decir, al 70% de la Cámara aun y cuando hubiese obtenido un rango de votación superior. d) Hasta antes de la reforma la votación para diputados de mayoría simple y para los de representación proporcional se realizaba en boletas separadas. A partir de ahora la votación para diputados se realizaría en una sola boleta. 112 Ricardo Becerra, Pedro Sal azar y José Woldenberg, Op. Cil., p. 165. 89 Gamal1el Caballero Mejla e) A partir de la reforma sólo existiria un procedimiento para la asignación de los diputados de representación proporcional (antes la FCE tenía que optar entre dos). Sólo quedó la llamada fórmula de primera proporcionalidad, que tendía a favorecer a los partidos más pequeños; ya que el primer reparto se haria con base al llamado "cociente rectificado", que resultaba de dividir el total de la votación efectiva entre el número de curules multiplicado por dos. Con esta modalidad los partidos medianos fueron los más perjudicados. 1) No obstante y aun cuando no lograra el 50% más uno de la votación, el partido mayoritario tendria siempre la mayoría de la Cámara. Se trató de una muy debatida y cuestionada "cláusula de gobernabilidad". 2. El senado, pese a la insistencia de diversos partidos, seguirá integrándose con dos senadores por entidad. Pero a partir de ese año se renovaria por mitades: cada tres años se elegiria un senador. Así, en 1988 se eligió, por entidad, a un senador de seis años y otro que duraría en funciones solamente tres años. El problema fue que al no abrir nuevas fórmulas de representación para la Cámara alta, el senado seguirá siendo prácticamente un órgano monocromo. 3. Se creó la Asamblea de Representantes del Distrito Federal. La Asamblea se concebía como un órgano de representación ciudadana dotado de autonomía y con facultades para dictar bandos, ordenanzas y reglamentos de policía y buen gobierno, así como para realizar funciones de control de la administración pública del DF y promover la participación y gestoría en los términos de la propia ley (artículo 366). La Asamblea estaría compuesta por 40 representantes electos por el principio de representación mayoritaria, y por 26 representantes de presentación proporcional, mediante una sola lista y una sola circunscripción. Cada tres años sería renovada; podían contender por sus posiciones los partidos políticos nacionales y la organización de los comicios correspondientes quedaba a cargo de la Comisión Federal Electoral. 4. Los órganos encargados de la representación y vigilancia de las elecciones sufrieron cambios considerables. Que no fueron para bien: a) La Comisión Federal Electoral quedó integrada con el Secretario de Gobernación, un representante del Senado y otro de los diputados, más representantes de los partidos de acuerdo con el porcentaje de su votación. Es decir, se introdujo el criterio de representación proporcional a los cuerpos que debían ser los encargados de organizar los procesos electorales. Así, para 1988, el PRI contó con dieciséis representantes, y por sí solo suma más votos que el de todos los partidos de oposición juntos (12 votos). b) Las comisiones locales electorales y los comités distritales electorales se integrarían siguiendo los mismos criterios que la Comisión Federal (aunque en éstos no habrían representantes del poder legislativo). A partir de ahora el presidente y el secretario de los órganos desconcentrados de la autoridad electoral serian nombrados por el presidente de la CFE, es decir, por el secretario de Gobernación. Con ello se profundizó negativamente la centralización del proceso. c) Esa fórmula centrali7..adora se extiende hasta las mesas de casillas, donde el presidente y el secretario de cada uno será nombrado por el presidente del comité distrital electoral. 90 Gamaliel Caballero Mejla 5. Con la reforma quedaron autorizadas las candidaturas comunes y ellas representaban una vía distinta a la coalición. A diferencia de ésta, la candidatura común permitía a los partidos políticos, sin mayores taxativas, impulsar una misma candidatura durante los procesos electorales. Así pues, la nueva ley electoral permitía una alternativa a la fórmula de la coalición: la candidatura común. Era una especie de vía rápida para las alianzas electorales. El impacto político de esa fórmula fue determinante para el desarrollo del proceso electoral venidero, el de 1988, para la conformación de los órganos de representación y para la definición del nuevo mapa político nacional. La reflexión de esa regla para la participación electoral conjunta, permitió la formación y el crecimiento del Frente Democrático Nacional, lo que multiplicó la capacidad competitiva de diversas organizaciones políticas dc tradición de izquicrda y que, posteriormente, daría lugar a la creación del Partido de la Revolución Democrática. 6. Se suprimió la figura de registro condicionado para los partidos políticos. Como sabemos, hasta 1986 los partidos podían obtener su registro a través de dos vías: el registro definitivo y el condicionado. Después de 1986, la incorporación de nuevas formaciones políticas a la contienda electoral se complicaba. 7. Se acortaron los tiempos entre la emisión del voto y su cómputo. Ello respondió a un reclamo generalizado por cerrar un espacio de tiempo que en muchas ocasiones sirvió para maquillar las cifras. A partir de 1988 se sufragaría miércoles, y el domingo siguiente deberían estar los resultados distritales. Previó a la reforma transcurría una semana antes de contar con los resultados oficiales. 8. Un avance significativo consistió en reglamentar con mayor precisión las prerrogativas de los partidos políticos. Con ello se comenzó a atemperar la discrecionalidad con que en el pasado se manejaban, pero aún de forma limitada. Con todo y la reforma, la legislación no establecía los montos, las formas de distribución y los mecanismos de control con los que la autoridad otorgaría y daría seguimiento al uso de las mismas. 9. Se mantuvo el principio de autocalificación de las elecciones. Sin embargo, ahora el Colegio Electoral se instalará con todos los presuntos diputados (500). De esta forma se creó un órgano calificador inmenso y totalmente politizado que fue perdiendo atribuciones en las sucesivas reformas hasta desaparecer definitivamente diez años después, en 1996. 10. La Suprema Corte de Justicia quedó fuera de los procesos electorales. A partir de ahora se suprimió el "recurso de reclamación" y la Suprema Corte quedó sin facultades en materia electoral. 11. A cambio se creó un Tribunal de la Contencioso Electoral rrRlCOEL), como organismo autónomo, para resolver los recursos de apelación y queja. Si bien se trataba de una instancia administrativa, con la creación se le restan facultades a la CFE y se inauguró una fórmula para procesar lo contencioso en materia electoral que sería paulatinamente perfeccionada en reformas posteriores. El tribunal quedó compuesto de siete magistrados numerarios y dos supernumerarios, nombrados por el Congreso de la Unión a propuesta de los grupos parlamentarios de los partidos políticos. J13 I\J Ibid, pp. 188-198. 91 Gamaliel Caballero Mcjía 3./.1. LOS EFECTOS DE LA REFORMA En efecto, el país vivió en 1988 una de las crisis político electorales más graves de su historia moderna. Nunca como entonces la elección de un Presidente de la República había sido impugnada con tal fuerza y con tantos elementos sólidos por una oposición fuerte, popular y organizada. La reforma electoral de 1986, a pesar de los temas en lo que representó un avance, se estreno con un proceso electoral marcado por una coyuntura política particularmente dificil que se agravó por la falta de transparencia con que fueron organizados los comicios y, sobre todo, con la opacidad con la que fueron contados los votos. La situación crítica, paradójicamente, se había engendrado en la propia reforma. Las bondades de la reforma electoral de 1986 quedaron desplazadas por el retroceso principal en el cambio legislativo: el tutelaje estatal en la organización de las elecciones y sobre todo, la mayoría predeterminada de un partido político (el PRI) en el órgano encargado de la organización electoral (la CFE). Las dudas que surgieron entorno de la limpieza de los comicios se vieron reforzadas por el hecho de que la autoridad electoral aparecía como un ente controlado por el partido político ganador. La imparcialidad de la nueva autoridad, necesaria para hacer frente a las impugnaciones, era prácticamente nula. Las elecciones de 1988 reclamaron con urgencia un tipo de institución electoral más fuerte, mucho más confiable, más profesional y sólida. 1I4 La insurgencia Cardenista y el último intento de unificación de la izquierda Respecto del significado del que tuvo la insurgencia de Cuauhtémoc Cárdenas y Porfirio Muñoz Ledo, aquí nos basta con decir que aquella fue, sin lugar a dudas, resultado de la inercia autoritaria del Presidente y su partido, cuya sistemática negativa a acelerar la democratización del PRI se reflejó en la permanencia de aquel obsoleto método de selección de los candidatos internos sin consulta a las bases, marginando a los gobernadores y favoreciendo a los hombres del gabinete; en segundo lugar, el continuo alejamiento de los principios revolucionarios, por parte de los jóvenes tecnócratas, auspiciaría la primera de varias rupturas que en la década de los ochenta y noventa representarian costosas pérdidas para el partido (no, desde luego, como la de Cárdenas). Sin embargo, a pesar de la insurgencia cardenista, el ensayo más importante de institucionalización de una izquierda moderada (a pesar de que sería hacia el 2000 cuando el PRD se definió asi mismo como partido de izquierda)1I5 lo realizó el PRD, luego de la desintegración del FDN, a partir del cual se plateó no sólo derrotar al PRI, sino darle un viraje a la política nacional reconciliando posiciones y exaltando coincidencias. Las diferencias y expresiones de todo tipo, en tomo a la candidatura común encabezada por Cuauhtémoc Cárdenas no impidieron que, al final y no sin complicadas negocíaciones, aceptaran postularlo como el candídato del FDN. Era ésta una coalición de centro-izquierda formada por la denominada Comente Democrática proveniente del PRI (Cárdenas y Muñoz Ledo) y una constelación de micro partidos de la talla del Partido Popular Socialista, el Partido Auténtico de la Revolución Mexicana; más el Partido del Frente Cardenista de Reconstrucción Nacional1l6 114 lb id, pp. 199-200 lIS fue hasta el IV Congreso Nacional cuando este partido se definió tanto en su declaración de principios como en sus esl81ulos como partido de izquierda (Jesús Ortega Ramírez, "Hacia la refundación del PRD", Nueva Izquierda, núm.5, agoslo 2000, pp.II-14: Rafael Hemández E. "AHo 2000. El eclipse del sol azteca", Nueva izquierda, núm. 5, agosto 2000. pp.18-19). 11. Cruz Reyes, Gerardo. Op. Cil., pp. 70-71. 92 Gamaliel Caballero Mojía En síntesis, el fenómeno político y social del neocardenismo, nos interesa no solamente por la histórica cantidad de votos que le resto al PRI ni mucho menos por el acusado fraude. Es interesante porque a partir de la conformación del PRD, surgido con la inercia de la defensa del voto y su recuento, en 1989 se cierra el ciclo de formación y consolidación pacífica de los actores del cambio. Es, al mismo tiempo, el inicio en el cual los partidos políticos lucharan por erigir instituciones y normas acordes a la alternancia y, concretamente, a la continua transición democrática en México. Se abre, de esta forma, un polémico periodo en el que el PRI se verá en la necesidad de pactar con el PAN para sacar adClante reformas constitucionales, aunque, de cualquier modo, ese sería ya un signo del fin de la omnipresencia priista. En adelante, el PRI (y el gobierno) jamás recuperará la credibilidad que llegó a gozar todavía hasta los años treinta o cincuenta y, lo que es más, ya no podrá hacer las cosas por sí mismo. Por vez primera en su historia, el PRI tendría ~ue negociar acuerdos y apoyos si es que pretendía continuar vigente en el escenario político. 17. Nunca como en esa elección el PRI se había visto debilitado. De hecho, por primera vez en su historia, el partido en el gobierno se vería imposibilitado para implementar reformas constitucionales por sí solo, ya que, como se sabe, la Constitución requiere de las dos terceras partes de los votos de los diputados para poder ser modificada. Por otro lado, si bien el PAN se mantuvo en el umbral de la votación (17.07%) acostumbrado hasta entonces, el fenómeno del FDN (30.8%) irrumpió en el mapa político con una fuerza y consecuencias inesperadas. La izquierda adquiría una representación política inesperada. Así las cosas, y dado que en los meses siguientes a la elección de 1988 la Corriente Democrática llamó a la formación de un nuevo partido, el escenario partidista mexicano se transformó radicalmente. El FCRN, el PPS y el PARM decidieron mantener su identidad, pero el PMS aceptó disolverse para dar paso a una nueva formación ~ue se constituiría en 1989 bajo el nombre de Partido de la Revolución Democrática (PRD).I 8 Por último, La reforma electoral de 1986 pasaría a la historia como un cambio legislativo desafortunado que dio pauta para la crisis electoral más profunda del México moderno. Poco reconocimiento político merecieron sus pequeños avances: la remoción de los obstáculos que impedían la formación de coaliciones, el estrechamiento del tiempo entre emisión y cómputo de los votos, el sufragio para diputados en una sola boleta, la reglamentación del financiamiento a los partidos, la creación del Tribunal de lo Contencioso Electoral, e incluso la fórmula de integración del Congreso que en la Cámara de Diputados se vio reflejada de la siguiente manera: 119 Cuadro 1* Partido Porcentaje de la Número de diputados Porcentaje de la votación Cámara PAN 17.97 101 20.2 PRI 51.1 260 52 FDN 29.1 115 22 • Cuadro tomado de: Ricardo Becerra, Pedro Salazar y Jose Woldenberg, op. Cit., p. 204. 117 Ibid., pp. 71-72. 118 Ricardo Becerra, Pedro Salazar y José Woldenberg, Op. Cit., p. 203. 119 ¡bid., pp. 203-204. 93 Gamaliel Caballero Mejla Por lo que hace a la Cámara de Senadores los resultados, tomando únicamente a estas tres fuerzas políticas, fueron los siguientes: Cuadro 2* Partido Votación Porcentaje de votos Número de escaños PAN 3275831 18.9 O PRI 9210819 50.85 60 FDN 5306669 29.30 4 • Cuadro tomado de: RIcardo Becerra, Pedro Salazar y José Woldenberg, op. . Clt., p. 204. y una de las novedades de la reforma fue, la creaclon de la Asamblea de Representantes del DF, confirmó la vocación pluralista de la capital y quedó finalmente integrada de la siguiente manera: Cuadro 3* Partido Asambleísta por Asambleístas por Total de asambleístas mayoría relativa representación proporcional PAN 14 5 19 PRl 26 10 36 PPS O 3 3 PMS O 3 3 PFCRN O 3 3 PARM O 2 2 TOTAL 40 26 66 • Cuadro tomado de: RIcardo Becerra, Pedro Salazar y José Woldenberg, op. Clt., p. 20S. El efecto de la regla electoral era claro en virtud de una paradoja: el FDN, mediante la utilización de la candidatura única, había logrado una votación mucho mayor que el PRI en la Ciudad de México; sin embargo, al presentar sus candidatos a diputados y asambleístas, los partidos que constituyeron ese frente no recurrieron a la misma fórmula, de tal suerte que acabaron registrando candidatos separados. Esa dispersión de la votación hacia los partidos individuales propició que el Revolucionario Institucional se llevará la mayoría absoluta en la Cámara de Diputados y también en la Asamblea del Distrito Federal. Los retrocesos quedan en la memoria. En primerísimo lugar, la forma de integrar los órganos electorales (desde la CFE hasta las mesas directivas de las casillas), y luego la supresión de la vía del registro condicionado para nuevas formaciones políticas. La "caida del sistema" gravitaría de manera determinante en el ambiente político del futuro y seria la prueba irrefutable de la necesidad urgente de ajustar, una vez más y de manera profunda, las normas y las instituciones electorales. Así pues, el significado global de la reforma es éste: acomodó de mejor manera la representación de la pluralidad política en los órganos legislativos (ampliando la representación proporcional, acotando la sobrerreprcsentación, abriendo un nuevo espacio para la política en la capital del país y flexibilizando la ley para 94 Gamaliel Caballero Mejia posibilitar las candidaturas comunes). Por el contrario, esa reforma indujo un control mayoritario y decisivo del PRI en el órgano electoral. Un partido dominaba sus decisiones, es decir, no dejó espacio alguno para la necesaria objetividad e imparcialidad de las autoridades electorales. No obstante, después de la elección federal de 1988 el cambio político iría en expansión: la pluralidad política de México se vería inevitablemente reflejada, con una fuerza inédita, en todos los foros institucionales y en los órganos legislativos del Estado. Particularmente y como primera muestra de los efectos políticos que tendría la nueva formación de la Cámara, el Colegio Electoral, responsable de calificar la elección de ese año, estuvo marcado por el encono, la discordia y una impugnación sistémica y pertinaz. A diferencia de la docilidad característica de los colegios electorales del periodo hegemónico priista, el Colegio de 1988 fue una caja de resonancia de las dudas fundadas, los reclamos, las demandas y también de las especulaciones de los cada vez más sólidos partidos opositores mexicanos. Esa pluralidad política, ese renovado poder adquirido por los partidos a través del voto, instalados ahora, como nunca, en un órgano central del Estado, tendría efectos inmediatos, profundos y empujaría con fuerza a una nueva reforma electoral, una verdadera reforma fundadora, de gran trascendencia, que tendrá lugar dos años más tarde. 120 120 ¡bid., pp. 205-207. 95 Gamaliel Caballero Mcjla 3.2. LA REFORMA POLÍTICA DE 1990 EL SURGIMIENTO DEL IFE Y DEL COFlPE Después de las elecciones de 1988 había quedado claro que por el camino electoral la expansión opositora era posible, que las energías políticas podían expresarse y ensancharse a través de esa vía, pero al mismo tiempo resultó evidente que el formato institucional resultaba absolutamente insuficiente para asimilar y encaU7..ar la intensidad y la fuerza de los partidos contendientes. El tema electoral retomó su lugar como uno de los asuntos centrales de la vida mexicana: los modos, los procedimientos, los instrumentos y las instituciones electorales, a esas alturas, resultaban totalmente insostenibles; el edificio creado en 1977 había sido desbordado; la actuación de la autoridad electoral habla arrojado una enorme sombra de duda e inconformidad acerca del triunfo del candidato del PRI, Carlos Salinas de Gortari. El país estaba ante el trance electoral más agitado y complejo de las últimas décadas. La vía electoral mostraba su poder y su capacidad para expresar y dilucidar la lucha política. No se trataba de un episodio marginal, sectorial o corporativo; tampoco estábamos frente a un desafió inorgánico o pasajero: era la fuerza de la pluralidad, en ambos flancos del espectro político, PAN y FDN, que reclamaban elecciones limpias y garantías para la contienda democrática. 12I La reforma de 1986 había probado todas sus limitaciones y casi de inmediato los partidos políticos reiniciaron los trabajos pendientes a modificar la ley electoral al poco tiempo de instalada la legislatura. De esta forma, el Código Federal Electoral creado en 1986, tendría en 1988 su debut y despedida. La nueva reforma produciría un ordenamiento legal totalmente nuevo: el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (COFIPE). El contexto de negociación para esa nueva reforma era completamente nuevo. Los efectos políticos del fenómeno opositor en 1988, y su resultado, la nueva integración del Congreso de la Unión, abrían un enorme espacio de influencia para la operación legislativa de los partidos opositores. No se debe olvidar un dato esencial: a partir de la elección federal de 1988 y, por primera vez en la historia, el PRI quedó incapacitado para reformar por sí solo la Constitución. De esta forma el partido en el gobierno seguía un actor fundamental pero, por primera ocasión, ya no era un actor autosuficiente. Este hecho, transformador en sí mismo, dio un giro a la dinámica y al contenido de las negociaciones reformadoras. No estábamos frente a una operación controlada desde arriba y puramente preventiva: habíamos llegado a la etapa de reformas, por lo menos bilaterales, en las cuales el gobierno estaba obligado a ceder en puntos y temas fundamentales. Es un claro efecto de la mecánica electoral. 1tl 121 Ihid., pp. 211-212. 122 Ibid., pp. 216-217. 96 Gamaliel Caballero Mejía Las elecciones de 1991, en cierto sentido, ya habían sido precedidas por una de las refonnas más importantes que se hubiesen logrado en mucho tiempo. La razón de ello radica en que la refonna de 1990 hace realidad tres viejos reclamos de la oposición. Y es que desde la refonna de 1977 hasta las elecciones de 1988, la mayoría de los partidos de oposición, con excepción del PAN, se venían pronunciando a favor de la autonomía de los órganos electorales y judiciales, así como de la nueva ley electoral acorde al nuevo sistema de partidos (ésta sí impulsada fuertemente por Acción Nacional). De modo que con la refonna de 1990, se podría decir, nacen fonnalmente las instituciones que harán posible más tarde, la instauración de un Estado democrático llJ en México. Con la prímera refonna del régimen Salinista se abre otra fase en el proceso de democratización del sistema político mexicano. En esta refonna, se promulga el nuevo Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (Cofipe), se fonna el Instituto Federal Electoral (IFE) y el Tribunal Federal Electoral (Tri fe). En ténninos generales, se trataría de tres instituciones esenciales para instrumentar eso ~e se a dado en llamar, acertadamente desde mi punto de vista, democracia procedimental. 1 El PRI y el PAN pactaron la refonna de siete artículos constitucionales en materia electoral con el desacuerdo abierto del PRD. El consenso partidario sólo logró acordar 11 puntos entre todos los partidos. Una vez más, y a pesar de que en esta ocasión la influencia de los partidos políticos de oposición había sido notable, se llegaría al proceso electoral de 1991 con el desacuerdo de varios actores en tomo a las reglas de competencia. El cambio constitucional requirió del voto aprobatorio de un partido opositor, el PAN, yeso constituyó por sí solo un hecho político sin precedentes y de la mayor importancia. Los once puntos del dictamen de la Comisión de Gobernación y Puntos Constitucionales fueron los siguientes: 1) En el articulo 41 deben contenerse las bases nonnativas que regirían los organismos y funciones electorales. 2) El proceso electoral es una función estatal y pública. 3) Los responsables de la organi7.3ción y vigilancia de los procesos electorales son los órganos del Estado con la intervención de los partidos políticos y de los ciudadanos en los términos que precisara la ley. 4) El organismo encargado de este proceso debe ser de carácter público. 5) Dotado de autoridad. 6) Debe ser un organismo profesional. 7) Autónomo en sus decisiones. 8) Los principios rectores de los procesos electorales deben incluir la certe7.3, la imparcialidad y la objetividad, así como la publicidad de las sesiones de los organismos con las salvedades que propone la ley. 9) La integración de los organismos será con personal profesional calificado. 10) las funciones electorales deberán ser remuneradas salvo en los casos y niveles que señale la ley. 11) Debe encontrarse un sistema confiable que proporcione un padrón electoral cierto. m 12) Eslado democrálico es aquella enlidad suprema que asume, como fonna y mélodo de organización de sus instituciones, el sistema democrático y la observancia irrestricta del derecho. Conviene entender que se trata de un ESlado que garanliza el respeclo, anles que nada, de la soberanla del pueblo, asl como de los derechos polilicos y jurldicos de sus ciudadanos, la división y equilibrio de poderes, el ejercicio periódico de elecciones, bajo condiciones de transparencia, legalidad e imparcialidad para lodas las fuerzas conlendienles, y que sujeta su actuar -lo mismo que el de los funcionarios y la ciudadanía- al derecho. (A. Córdova, "La decepción de la democracia", en Unomásllno, 15 de junio de 2001; Y del mismo aulor, "El paclo", Lo jornada, 6 de diciembre de 1998). ll4 Cruz Reyes, Gerardo. Op. Cil., p. 96. '" Ricardo Becerra, Pedro Salazar y José Woldenberg, Op. Cil., pp. 238-240. 97 Gamaliel Caballero Mejía En estos II puntos, acordados sin excepclOn por todos los partidos, ya se encontraban esbozados algunos de los elementos bajo los cuales se debían regir los órganos electorales. Por lo pronto y a falta de independencia respecto del Ejecutivo, quedaba claro que los partidos y sus facciones en el Congreso querían alcanzar una mejor representación en el máximo órgano electoral. No se debe olvidar que con la reforma de 1986, la CFE quedó integrada por el Secretario de Gobernación, un representante de cada Cámara y un número de representantes de los partidos en relación proporcional a su votación, lo cual evidenciaba un órgano electoral con un marcado predominio del poder ejecutivo. 126 Sin embargo, otros aspectos no fueron resueltos de común acuerdo por los partidos. U no de los puntos de desacuerdo era el que más pesaba en la reforma: la fórmula para integrar la autoridad electoral. Así, la fórmula constitucional en la materia sólo fue avalada por el PAN y el PRl en los siguientes términos: "El órgano superior de dirección se integrará por consejeros y consejeros magistrados designados por los Poderes Legislativos y Ejecutivo y por representantes nombrados por los partidos políticos". En materia de calificación y contencioso electoral se estableció en la Constitución la permanencia del Tribunal pero, a partir de la reforma, podría funcionar en pleno o salas regionales, y resolverá en una sola instancia y sus sesiones serán públicas. Contaría para su ejercicio con magistrados y jueces instructores. Una innovación importante fue que contra las resoluciones del Tribunal no procedería recurso alguno. Se trató básicamente de afinar las funciones del Tribunal, modificándose el mecanismo para el nombramiento de los magistrados y creándose salas locales, pero la oposición no logró convertir al Tribunal en el calificador último de las elecciones. Es decir, la autocalificación política seguía vigente. Cada Cámara calificaría la elección de sus miembros. El Colegio de la Cámara de Diputados estaría compuesto solamente por 100 presuntos diputados. Dichos diputados serían nombrados por los partídos políticos en la proporción que les corresponde respecto del total de las constancias otorgadas en la elección de que se trate (artículo 60) 10 nueva formula tendía a beneficiar al partido mayorítario dadas las nuevas disposiciones para integrar la Cámara de Diputados. Por su parte, el Colegio Electoral de la Cámara de Senadores se instalaria tanto con los presuntos senadores como con los de la anterior legislatura que continuaban en ejercicio de sus funciones. Adicionalmente, como una nueva modalidad en la calificación, se establecía que las resoluciones del Tribunal Electora serán obligatorias. El problema se presentaba a continuación: sólo podrán ser modificadas o revocadas por los Colegios Electorales mediante el voto de las dos terceras partes de sus miembros presentes, cuando de su revisión se deduzca que existen violacíones a las reglas en materia de admisión y valoración de pruebas yen la motivación del fallo, o cuando éste sea contran.o a d erec h o. 127 126 Cruz Reyes, Gerardo. Op. Cit., pp. 96-97. 127 Ricardo Becerra, Pedro Salazar y José Woldenberg, Op. Cit., pp. 240-244. 98 GamaJiel Caballero Mejia Por lo que hace al importante tema de la integración de la Cámara de Diputados la reforma no avanzó lo s\lficiente. El hecho contrastaba con los pasos adelante que sí se habian logrado en 1986. para empezar, el articulo 52 no se modificó, por lo que la Cámara baja se seguiria integrando con 300 diputados de mayoría relativa y 200 de representación proporcional. Pero, a partir de ahora, con las reformas al articulo 54, se dio marcha atrás en el efecto correctivo a la sobre y subrepresentación. Si analizarnos la nueva forma de asignación de los diputados plurinominales y sus efectos, tenemos: que se incorporo un cambio negativo muy significativo: al partido que obtuviera el mayor número de constancias de mayoria y el 35% de la votación nacional, le será otorgada constancia de asignación de diputados en número suficiente para alcanzar la mayoria absoluta de la Cámara. Se le asignarán también dos diputados de representación proporcional, adicionalmente a la mayoría absoluta, por cada 1% dc votación obtenida por encima del 35% y hasta menos del 75%. A este mecanismo barroco se le llamó escala móvil. Para decirlo por su nombre: regresó la anterior cláusula de gobernabilidad que otorgaba al partido con mayoría relativa el pase automático para convertirse en mayoría absoluta. Pero, a partir de la reforma, se establecía un mínimo de votación (35%) para hacer valer dicho resultado. No sólo se trataba de un resultado demasiado bajo, sino que además establecía una compensación extra de dos diputados por cada punto porcentual. Para decirlo en otras palabras, antes la mayoria relativa se convertía en mayoria absoluta y punto (llegaba a tener 251 diputados), pero a partir de la reforma de 1989, la asignación de diputados a la mayoria seria ma s que generosa: Porcentaje de Número de votos diputados '" Tabla tomada de Ricardo 35 251 Becerra, Pedro Salazar y José 40 261 Woldenberg, op. cit., p. 245. 50 281 60 301 Con el 35% de los votos, un partIdo tendna el 50.2% de los diputados; con el 40% de los votos, en 52.2%; con el 50% de los votos, el 56.2% de los diputados, y a partir del 60% de los votos entonces si le serian otorgados sus diputados de manera estrictamente proporcional. Recordemos que, hasta ese momento, el partido mayoritario estaba estríctanlente representado (es decir, igual porcentaje de votos que de diputados) a partir del 50% de la votación. En el Distrito Federal la Asamblea de Representantes se seguiría integrando de la misma manera (40 representantes uninominales y 26 plurinominales), pero retomando la lógica de la integración de la Cámara de Diputados. Asi pues, la mayoría relativa que alcanzara por lo menos el 30% (aquí el tope era todavia más bajo), obtendria por ley el 50% más uno de los representantes, sin embargo, con la reforma constitucional no quedó claro qué pasaria con el resto de los porcentajes de votación posibles: 31, 32, 38 ó 45%. Esto era asi porque la Constitución sólo señalaba que la ley establecerá la fórmula para la asignación tomando en cuenta las reglas establecidas en el articulo 54 para la Cámara de Diputados. Como vemos, las fórmulas de representación de las fuerzas políticas en el Congreso, no constituyó una asignatura para el avance de ese 128 añO. 128 Ibid., pp. 244-246. 99 Gamaliel Caballero Mcjla 3.2.1. CÓDIGO FEDERAL DE INSTITUCIONES Y PROCEDIMIENTOS ELECTORALES La Cámara de Diputados aprobó el 14 de julio, un nuevo ordenamiento legal en materia electoral federal: el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales. La votación para su aprobación en la Cámara baja fue de 369 votos a favor, 65 en contra y 2 abstenciones. Días después, con el objeto de culminar el procedimiento legislativo, la Comisión Permanente convocó a otro periodo extraordinario dentro del cual la Cámara de Senadores aprobó con 48 votos a favor ~ 3 en contra, el nuevo código electoral. Se trataba de la tercera ley electoral desde 1977" 9 El nuevo COFIPE vino a reemplazar al efimero Código Federal Electoral elaborado en 1986 y vigente sólo hasta las elecciones federales de 1988.130 Veamos las líneas generales de la nueva legislación secundaria en materia electoral, el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, tal como fue aprobado en 1990.1. El instituto Federal Electoral. Es el más grande avance de la reforma electoral de 1989-1990.; fue una respuesta amplia y significativa a la preocupación de actores y observadores de la política nacional. La búsqueda de imparcialidad y la necesidad de contar con una sólida base de confianza entorno a los procesos electorales se tradujo en la creación de una institución grande y ambiciosa que sería, desde entonces y hasta la fecha, la autoridad responsable de organizar los comicios federales en el país. El Instituto Federal Electoral era la autoridad encargada de la función estatal de organizar las elecciones para renovar a los poderes Legislativo y ejecutivo de la Unión. Con su creación se sentaron las bases para la profesionalización de la función electoral en el país. Si bien en un inicio el ejercicio de dicha función permaneció a cargo de los poderes ejecutivo y legislativo, con la reforma la operación electoral prácticamente pasó a manos de técnicos especialista en la materia. De esta forma, según lo consagraba el código electoral, el nuevo instituto realizaría de manera integral y directa, entre otras cosas, las actividades relativas al padrón electoral, a los derechos y prerrogativas de los partidos políticos, a la preparación y desarrollo de la jornada electoral, al cómputo y otorgamiento de constancias y a la capacitación electoral. 131 La estructura del IFE sería descentralizada. Sus órganos, en todos los niveles, serían de naturaleza técnica, de dirección y vigilancia. Estas dos últimas clases de instancias tendrían una conformación colegiada y contarían con la presencia y participación de los partidos políticos.132 2. Integración de los órganos de representación popular. La reforma constitucional ya había determinado que la integración de la Cámara de Diputados continuaría siendo de 500 diputados, por lo que la reforma legal únicamente se limitó a precisar algunos aspectos. De esta forma en la ley se especificó que, como requisito para tener derecho a esos diputados, los partidos debían: a) registrar al menos 200 candidatos a diputados de mayoría relativa y, b) alcanzar por lo menos el 1.5% de la votación nacional. Así pues, en términos globales las reglas de asignación fueron los siguientes: 129 Nuñez Arturo, La reforma Electoral de 1989-1990, FCE, México, 1993, pp.36-40. 130 Ricardo Becerra, Pedro Sal azar y José Woldenberg. Op. Cit., pp. 246-248. 131 Nuñez, Arturo, op. cit., p.86. J32 Ricardo Becerra, Pedro Salazar y José Woldenbcrg. Op. Cit., pp. 249-255. 100 Gamaliel Caballero Mcjí. a) El tope máximo de diputados que podía tener un partido político eran 350 diputados. Con ello, 150 diputados pertenecerían, al menos y de seguro, a los partidos minoritarios. b) La llamada cláusula de gobemabilidad fue adicionada en la legislación secundaria con un porcentaje: el partido que obtuviera el mayor numero de constancias de mayoría y el 35% de la votación nacional, recibiría el número de diputados de representación proporcional necesarios para alcanzar la mayoría absoluta de la Cámara. c) Adicionalmente se incorporó en el COFIPE una nueva regla "la llamada escala móvil": el partido con mayor número de triunfo de mayoría relativa tendría derecho a dos diputados adicionales por cada punto porcentual de votación que obtuviera por encima del 35% y por de bajo del 60% de los votos nacionales. d) Quedó asentado que por debajo del 35% de la votación nacional, y entre 60 y 70% de la misma, los partidos políticos sólo podrían tener el porcentaje de curules correspondiente a su porcentaje de votos. Por el lado del Senado, la fórmula de integración permaneció en la modalidad señalada en la reforma constitucional y no representaba avance alguno. Dado que cada tres años se elegiría un solo senador por cada una de las entidades federativas, en cada contienda una sola fuerza política lograría la representación de dicha entidad. De esta forma, la pluralidad política de los estados y del DF dificilmente se vería reflejada en el Senado. m 3. El régimen de los partidos polílicos. Lo primero que resalta es el retomo de la figura del "registro condicionado". Esta vía de ingreso al régimen partidario regresó a la legislación después de su desaparición en 1986. Las organizaciones interesadas deberían demostrar que contaban con los documentos básicos establecidos en la ley (estatutos, declaración de principios y programa de acción), que representaban una corriente de opinión con base social y que habían realizado actividades políticas durante los dos años anteriores a la solicitud de registro. m 4. Financiamienlo público. Por primera vez en nuestra historia legislativa, se establecieron cuatro rubros de financiamiento público a los partidos: a) Por actividad electoral: se otorgaba tomando como referencia el número de votos obtenidos por partido en las elecciones de diputados y senadores; b) Por actividades generales, que equivalía al 10% del financiamiento por actividad electoral y se otorgaba de manera igualitaria; c) Por subrogación, que haría el Estado de las contribuciones que aportan los legisladores para sostener a sus partidos (se otorgaba el 50% del monto anual que correspondiera por dietas a sus diputados y senadores), y d) Por actividades específicas, que constituía un reembolso de hasta el 50% de los gastos que hicieran los partidos en rubros concretos como tareas editoriales, investigación, educación cívica, etc. La reforma de 1990 en materia de financiamiento fue limitada, intentaba poner mayor orden y claridad al otorgamiento de los recursos públicos pero, paulatinamente, ésta sería la materia de mayor controversia en el futuro. m 133 Ibid., pp. 255-257. 134 Ibid., pp. 257-258. 135 Ibid., pp. 258-259. 101 Gamalicl Caballero Mcjia 5. Acceso de los partidos a tiempos oficiales en radio y televisión. Con esta reforma se empezó a abordar un tema cada día más relevante para la competencia democrática. La legislación ordenaba una fórmula que ampliaba el tiempo destinado a los partidos y contempló un mecanismo de distribución tomando como base la votación obtenida por cada partido. Así mismo se legislo para garantizar que las tarifas de los tiempos no oficiales durante las campailas electorales se mantuviera igual que para la publicidad comercial. En ambos temas el avance fue significatívo, sobre todo porque abrió la puerta para una serie de reformas sucesivas que tendrían lugar a partir de 1990 y que tendían a fortalecer a los partidos políticos y a equilibrar las condiciones de competencia entre los mismos.l 36 6. Registro Federal de Electores. Se trataba de asegurar que todos los ciudadanos mexicanos, sin excepción, tuvieran garantizado su derecho político al sufragio. Si bien no fue posible implementar el Registro Nacional de Ciudadanos se optó por crear un nuevo padrón para fines electorales y una nueva credencial de elector. La actualización y depuración del nuevo padrón quedaron sujetas a mecanismos de control y seguridad que estaban a la vista de ciudadanos y, sobretodo, de los partidos políticos. El padrón electoral se revelaría como el instrumento más sofisticado y columna vertebral de la organización electoral. 137 7. Procedimientos y reglas del proceso electoral. En primer lugar se acotó el tiempo de las campailas y se cambió el día de la elección (ahora sería el tercer domingo de agosto) y adicionalmente se cambiaron los plazos para las distintas fases de la elección: las fechas para el registro de candidatos se modificaron (del 1 al 15 de marzo para Presidente, del 1 al 15 de mayo para senadores, del 15 al 31 de mayo para diputados de mayoría, y del 1 al 15 de junio para diputados de representación proporcional). Se establecieron asimismo reglas precisas para la instalación de casillas: en cada seccíón electoral habría un mínímo de 50 electores y un máximo de 1500, instalándose una casilla por cada 750 de ellos.138 Los partidos contaban coñ el derecho de acreditar dos representantes propietarios y un suplente por cada casilla y un representante general por cada 10 casillas urbanas o cinco rurales. Esta presencia partidaria contribuiría a inhibir irregularidades y aumentar la vigilancia efectiva del proceso. Así las cosas, en la legislación se estableció que la Dirección General del Instituto Federal Electoral podría implementar un mecanismo de conteo de votos para difundir de manera ágil, confiable y oportuna los resultados preeliminares de las elecciones. Además, se puntualizó que los partidos políticos tendrían derecho al sistema de información. No obstante, en 1991 ese sistema volvió a presentar serios problemas, pues en la madrugada del día siguiente a la elección, el lFE sólo podía presentar los resultados de 2 519 casillas, tan sólo el 2.8% de la votación; la asignatura de resultados confiables y rápidos no fue superada. 139 E incluso hasta la fecha es una asígnatura pendiente, ya que en la última elección presidencial (2006), el conteo preeliminar, de dichas elecciones, presentado por el representante del lFE distó mucho de ser ágil, oportuna y, mucho menos, confiable. Un motivo más que reafirmó, tanto en el PRD como en una gran mayoría de la sociedad, el sentimiento de fraude electoral. 136 lbid., pp. 259-260. 137 lbid., pp. 260-262. 138 Nuñez Arturo, op. cit., p.120. 139 Ricardo Becerra, Pedro Salazar y José Woldenberg. Op. Cit., pp. 262-264. 102 Gamaliel Caballero Mejía 8. Tribunal Federal E/ecloral. La naturaleza del órgano encargado del control de legalidad en materia electoral pasó de administrativa a jurisdiccional. El nuevo Tribunal siguió siendo autónomo, es decir, independiente de poder judicial: no contaba con facultades para revisar la constitucionalidad de los actos electorales, por lo que la materia electoral continúo por un buen tiempo sin mecanismos de revisión constitucional. El nuevo TRIFE tendría un cuerpo descentralizado. Se integraba por una sala central con domicilio en el Distrito Federal conformada por cinco magistrados designados en la Cámara de Diputados a propuesta del Presidente dc la República. Además, la reforma precisó los recursos jurídicos para impugnar actos electorales (había dos de carácter administrativo, recurso de queja y de reclamación, y dos jurisdiccionales, apelación y reconsideración) así como los mecanismos para su interposición y procedencia. Como lo señala Arturo Núñez, con la reforma: ... se desarrollaron los siguientes aspectos del contencioso electoral: se establece quién puede interponer cada recurso y los plazos para hacerlo; se precisan la forma y los términos en que deberían hacerse las notificaciones, se determinan las partes en el procedimiento para tramitar un recurso; se fijan las causas por las que se desecharan recursos notoriamente improcedentes; se autoriza la acumulación de expedientes de recursos que lo ameriten; se detallan los requisitos para la interposición de recursos y el procedimiento para su tramitación, que incluye garantía de audiencia para el tercero interesado y la realización de todas las diligencias que sean necesarias por parte de los jueces instructorcs para poner los propios recursos en estados de resolución; se amplían las pruebas que pueden aportarse; se ordenan las reglas para remitir las resoluciones; se definen los efectos de las mismas; y se regulan los criterios con el fin de evitar contradicciones en las resoluciones a para revocarlos de ser necesarios.'40 Como puede verse, la afinación en las reglas fue muy significativa. No obstante la última palabra en la calificación de elecciones la siguieron teniendo los colegios electorales. Así pues, los órganos del propio IFE y el Tribunal tenían capacidad para resolver de manera definitiva determinados recursos. En este terreno la resolución definitiva continuaba en ámbito de un cuerpo de naturaleza política (Colegios Electorales de la Cámara de Diputados y de Senadores) Y más aún: las resoluciones del Tribunal podían ser revocadas por los referidos colegios motivando y fundando la revocación respetiva, mediante una votación calificada de dos terceras partes de los miembros presentes. La Cámara de Diputados, erigida en colegio electoral, continuaría calificando la elección presidencial; la calificación de la elección de diputados quedaría en manos del colegio integrado por 100 diputados de los diferentes partidos en correspondencia con el porcentaje de curules obtenido por cada uno de ellos, y de los senadores por e colegio correspondiente integrado por 64 de los presuntos senadores. En consecuencia, la autocalificación siguió viva.'4' '40 Nuñez, Arturo. Op. Cit., p.137. '4' Ricardo Becerra, Pedro Salazar y José Woldenberg. Op. Cit., pp. 264-267. 103 Gamalicl Caballero Mejfa 9. DisfrilO Federal. Si bien el IFE quedó a cargo de la organización de las elecciones para integrar la Asamblea de Representantes, y si bien el nuevo COFIPE señalaba las reglas especificas de esa operación, en realidad la organización política de la capital del país no fue tocada por la reforma. La Asamblea de Representantes continuó siendo una instancia de naturaleza "jurídica imperfecta" no era un poder legislativo en toda la expresión de la palabra; sin embargo, ya en 1989 había mostrado sus posibilidades cuando fue capaz de recoger y expresar a las fue!'7..a5 políticas de la entidad y abrió un cauce para su encuentro y . . 142 tra b aJo conjunto. Por último, la reforma de 1990 también propició dos retrocesos importantes: en primer lugar se cerraron los caminos para las candidaturas comunes y, en segundo, se suprimió la figura de las asociaciones políticas nacionales. Aquella clausura intentó cerrar la posibilidad de un experimento aliancista como el del FDN en 1988, y por lo que hace a las asociaciones políticas, fueron derogadas bajo el argumento de que "ya habían cumplido con el fin para el que se crearon"I.J, con lo que se cerró la puerta a múltiples organizaciones de ciudadanos que antes ya habían encontrado en esa figura un mecanismo de participación política diferente a los partidos. Como se ve, el avance en 1989-1990 fue trascendente. Por primera vez el país tomaba en serio la construcción democrática y apostaba lo mejor de su política, su talento técnico, grandes recursos humanos y materiales para resolver la signatura electoral. La creación del IFE fue una obra institucional fundadora, no sólo porque por primera vez se construía un edificio especializado, profesional, abierto y vigilado sistemáticamente por todos los partidos políticos, sino porque era expresión de un acuerdo, de una necesidad auténticamente nacional: México necesitaba celebrar elecciones limpias como condición de su viabilidad política. La necesidad del IFE señalaba que la disputa política y electoral había cobrado una fuerza inusitada y que esa disputa reclamaba de un arbitraje sólido y solvente. Imparcialidad que debía generar su Consejo y la presencia y supervisión exhaustiva de los partidos, y eficacia que estaría dada por un personal profesional, no de temporal, evaluado y capacitado en la especialídad electoral. Por su lado, la decisión de reconstruir completamente el padrón electoral, usando los métodos y el personal técnico de mayor calidad y bajo la vigilancia rigurosa de todos los partidos, fue otro de los basamentos esenciales de la nueva vida electoral de México. la gran novedad era el involucramiento masivo de la ciudadanía en la jornada electoral a través de la insaculación y para hacerse cargo de la conducción de las casillas y de la documentación electoral el día mismo de los comicios. Todos estos avances informan ya de la importancia indudable de esta reforma; sin embargo, no todos los temas de la negociación corrieron con la misma suerte: los relativos a las fórmulas de integración de las Cámaras, la desaparición de las asociaciones políticas, las restricciones a las coaliciones, exhibían un retroceso significativo. La paradoja era que una autoridad electoral novedosa y más confiable tendría que aplicar fórmulas barrocas, complicadas, en cierto sentido artificiales, para integrar el poder legislativo cn la elección de su estreno. l44 142 Ibid., pp. 267-268. 14J Nuñez, Arturo. Op. Cit., p.55. 144 Ricardo Becerra, Pedro Salazar y José Woldenberg. Op. Cit., pp. 268-270. 104 Gamaliel Caballero Mejla No obstante, las discrepancias de los que refutan la idea de que la ciudadanía también empezaba a intervenir en los procesos mediante la creación de los consejeros (formalmente imparciales), pues no eran electos por la ciudadanía (sino a propuesta del Presidente), es un hecho ~ue la reforma de 1990 daría inicio a la llamada ci udadanización de los órganos electorales 45 y, con ello, se iría produciendo el lento retiro de la Secretaría de Gobernación de la dirección de los órganos electorales. En otras palabras, era la primera vez en que el gobierno aceptaba (al menos en la forma) una representación no del todo política, partidista o del Estado en la organización o vigilancia de los comicios. Así, parece ser que tanto el gobierno como los partidos de oposición parecen haber intuido que era en los nuevos organismos en los que se cifraría el cambio político en México, pues en ellos se podía concentrar o elaborar los mecanismos fundamentales en los cuales recaería (en los siguientes años) la posibilidad de dar solución a problemas esenciales corno la autocalificación de las autoridades electas; la búsqueda de transparencia, imparcialidad y legalidad en los comicios; la vigilancia sobre los recursos y financiamiento públicos; la creación de fórmulas más sofisticadas para el conteo de votos y la publicación de resultados electorales en forma preeliminar; la vigilancia sobre el contenido, tiempo y manejo de la información electoral en los medios de infonnación; y la ampliación de las facultades del instituto electoral para auditar a organismos privados y públicos en lo referente al manejo de recursos, por parte de los partidosl 46 Tanto el IFE corno el TRI FE, estaban llamados a desempeñar una de las funciones más delicadas en el proceso de democratización. Ambas instituciones fueron la respuesta del gobierno de Salinas al fracaso de las instituciones y normas electorales vigentes hasta 1988. pero, al mismo tiempo, fueron la sei'lal de que para continuar en el poder, el gobierno debía dar respuestas y no solamente remedios o reformas preventivas con el objeto de salir al paso de los principales problemas. Así pues, si en la reforma de 1977 se buscó integrar a los grupos disidentes a través de la participación partidista en procesos electorales y evitar, de esta forma, el derramamiento de sangre, las reformas de los años noventa debían garantizar que los actores, las instituciones y las leyes responsables de hacer valer la expresión y voluntad de los distintos grupos sociales, fuesen confiables, legales y transparentes. En este marco, la Constitución dejaba sentado que el instituto debería regirse por los principios de certeza, legalidad, imparcialidad, objetividad y profesionalismo. Por su puesto, lo anterior no implicaba que el gobierno no tornase sus precauciones, corno, por ejemplo, derogar la figura de asociaciones políticas nacionales e imponer mayores restricciones a la conformación de candidaturas comunes. Después de todo, en la lógica del gobierno, si lo que exigían los partidos de oposición era mayor igualdad, entonces se debían atener y ajustar a las reglas que atendieran más a un Estado de partidos (que diera las mismas oportunidades a las distintas fuerzas) y no a coyunturas que motivaran coaliciones pasajeras y condenadas a la disolución. Evidentemente, hasta ese momento a quien se había perjudicado con las candidaturas comunes era al partido del gobicrno. 147 l~~ La ciudadanil.8ci6n de los órganos electorales se reflere a lo. modificación del párrafo noveno (artIculo 41 constituCIOnal) según el cual, antes de la reforma de 1994, el órgano supenor de dirección electoral estaba consUluido por Jos consejeros magistrados; después de 1994, fueron sustituidos por los consejeros ciudadanos, dejando. con ello, abicna la posibilidad de incorporación a Otlas pc~onas (profeSIOnales C<'ln titulo) provcnu:nlCs de otras disciplinas, y no nc~sariamcntc del árta de derecho. Véansc Jorge Carpizo. "la rcfonna federal deClora] de 1994" en J. Alooccr (coord). Eleccioftfs. diálogo y reforma. 1994. YoL l. Mtxico. Nuc\'o HOrizonte. 1995. p.21. Y F Zcnuche Muno?. "La ciudadanización dc los órganos elccIOlales". en J. Carpi7.o (((lord .. ). E1c:cciones. diálogo y refonna, 1994, Vol. 1, Mbaco, f','ucvo Horirontc. 1995. p.161 ]46 Cruz Reyes, Gcrardo. Op. CIt.. pp.97 -98 ]41 ¡bid .• p. 98. 105 Gamalicl Caballero Mejl. 3.3. LA REFORMA ELECTORAL DE 1993 Una diferencia que vale la pena recuperar acerca de las reformas de los noventa, respecto a las anteriores, es el cambio de mecanismos que tradicionalmente se seguía antes de proceder a una reforma. Lo característico de las reformas de 1977, 1986 y, un poco, la de 1989-1990, es que en todas ellas, la iniciativa era planteada por el gobierno y a pasar de las audiencias y de la incorporación de la oposición al diálogo, el hecho es que ya existía una línea a seguir y una decisión tomada desde lo alto. Es cierto, hemos mencionado que el gobierno incorporó paulatinamente propuestas de la oposición, sin embargo, una vez aprobadas las reformas, los procesos de negociación quedan más o menos suspendidos, en la espera de su aplicación en comicios. Después de 1990 y no obstante la aprobación e inmediata aplicación de la reforma (en 1991), los procesos de negociación y los debates entorno a la reforma política no concluyeron del todo; más bien fueron continuados tanto por los partidos como por la opinión pública. Las perspectivas electorales de 1994 determinaron en todo momento el modo de actuar de la ~osición y la presión que ejercieron sobre el gobierno para reiniciar la reforma política. 1 Otra particularidad en este ciclo de reformas radica en el papel que desde el principio de su formación empezó a jugar el IFE y su Consejo General. Para decirlo en otras palabras, a partir de 1990 este órgano cobró vida propia, en razón de su activa participación e intermediación en los procesos de negociación entre los partidos y el gobierno, en aras del perfeccionamiento del sistema electoral y judicial federal. El ¡FE estaba llamado a ser el nuevo actor en el proceso democratizador. Prueba de ello es que, en abril de 1992, con el objeto de mejorar las garantías de certeza y transparencia en los próximos comicios y apoyados en un informe de la Comisión Nacional de Vigilancia del Registro federal Electoral, el Consejo general recomendó a los partidos plantear una iniciativa de ley en el Congreso para efectos de adicionar al COFIPE dos artículos transitorios relativos a la creación de una credencial para votar. En el mismo sentido, los consejeros magistrados, por acuerdo de los partidos, formaron una comisión para organizar un foro público de consulta en función de la reforma anunciada por el Presidente. Con el consenso de los partidos, el Foro para la Reforma Electoral sesionaría del 20 de marzo al 30 de abril de 1993, en cinco audiencias públicas. En ellas se discutirían temas fundamentales como el régimen de partidos, las condiciones de la competencia electoral, la consolidación de las instituciones y procedimientos electorales y el desarrollo democrático de México. los resultados se entregaron al Congreso para su consideración. 149 Los principales acuerdos del Foro concentraban los puntos necesarios para fortalecer el desarrollo democrático del país, por ejemplo, reglamentar el financiamiento privado de los partidos; modificar la integración de la Cámara de Senadores, desaparición de la cláusula de gobernabilidad; ciudadanizar los consejeros locales y distritales del instituto; reglamentar la figura de observadores electorales nacionales; afinar los requisitos para ser director general del ¡FE; desaparecer la autocalificación de las cámaras y, en su lugar, facultar a los consejeros del organismo electoral; establecimiento de dos mecanismos para dar a conocer resultados electorales el mismo día de los comicios; y crear nuevas reglas para la contratación de tiempos en radio y telcvisión. 13o , .. (bid., p. (O 1. ,• • (bid. "0 (bid., pp.1 O1 -1 02. 106 Gama!;e! Caballero Mojla Ahora bien, del lado del gobierno, es preciso decir que nunca descuidó o abandonó las negociaciones de la refonna en manos de la oposición. Inclusive, desde la aprobación del COFIPE, en agosto de 1990, (y hasta 1993), el gobierno estuvo bien pendiente del COFIPE; tanto que este experimentó modificaciones en cuatro ocasiones. La primera de ellas se originó apenas transcurridas las elecciones de 199], pero esta vez ni siquiera el PAN votó a favor, como cuando se aprobó la creación del COFIPE. En julio de 1992 se volvió a modificar, añadiendo a la ley electoral los Articulos 17 y 18 transitorios; y, en noviembre del mismo año, durante su IV Infonne de Gobierno, el Presidente Salinas admitió la necesidad de refonnarlo, de nueva cuenta. Da tal suerte que en los meses de septiembre y diciembre de 1993 el Código sería refornlado dos veces más. Al mismo tiempo, Salinas evidenció una suerte de repliegue en los esfuerzos por avanzar en la refonna política, intentando reducir los nuevos cambios al terreno estrictamente electoral y no al plano constitucionall~1 Gracias a esta actitud tuvimos oportunidad de vivir un fenómeno verdaderamente inédito y que nos sitúa, completamente, en la lógica de la negociación que vendría a caracterizar los últimos años del siglo XX. Veamos lo que sucedió: cuando se dio a conocer la propuesta del PRI, el 22 de junio de 1993, inmediatamente saltó a la vista que esta no incluía cambios en la Constitución. Ello produjo una súbita respuesta del PRD y del PAN, en la que ambas fuerzas opositoras, a pesar de sus antagonismos, acordaron emitir una declaración conjunta, exigiendo cambios en la Constitución, tales como: un Tribunal electoral autónomo, abrir el Senado a la representación proporcional, modificar la estructura y composición del IFE, regular las finanzas de los partidos, equidad en los tiempos y espacios en los medios de infonnación, un padrón electoral confiable, restablecer las candidaturas comunes; simplificar el reglamento sobre coaliciones, entre otros. m Podría decirse, de hecho, que aquí se produjo una victoria para la oposición, ya que debido a la fuerte presión que ejercieron tanto el PAN como el PRD, el gobierno y su partido tenninaron declinando en su propósito, admitiendo, finalmente, la posibilidad de refonnar también el marco constitucional. Con este propósito, la Cámara de Diputados decidió constituir una comisión plural con el fin de elaborar una propuesta de refonna por consenso.I~3 Sabemos que, a la postre, de los cuatro partidos que integraron aquella comisión, el PRO decidió finalmente desentenderse de los acuerdos; además de que se encontraba más ocupado en conflictos internos tratando de decidir el relevo de su dirigencia. lS4 De cualquier manera ya se esperaba que no avalara nada que pasara por el acuerdo del PRI y el Presidente, al menos, no de Salinas. Se puede estar de acuerdo con los que piensan que, al final de cuentas, fue la presión del propio Presidente Salinas la que detenninaría la reali7.ación de la refonna de ]993 y que, en consecuencia, el consenso fue relativo. A pesar de ello, lo que aquí llama la atención es la capacidad de presión y negociación que tuvo la oposición .gara convencer al gobierno y a su partido de ampliar el margen de acción de las refonnasL . 1>1 Véase, Ricardo Becerra, Pedro Salazar y José Woldenberg. Op. Cit., pp. 287-290. lO' Cruz Reyes, Gerardo. Op. Cit., p.1 02. 1'-' Véase, Ricardo Becerra, Pedro Salazar y José Woldenberg. Op. Cit., p. 290. 154 Véase, 1. Alcocer, "El ciclo de las refonnas electorales, 1978-1996", en Diálogo y Debate de Cultura Política, abril-junio de 1997., p.1 04. "5 Cruz Reyes, Gerardo. Op. Cit., pp.1 02·] 03. 107 Gamaliel Caballero Mejla 3.3.1. LA REFORMA CONSTITUCIONAL En el ámbito constitucional, los cambios fundamentales fueron tres: a) la nueva fórmula de integración de las cámaras de senadores y diputados; b) la eliminación de la autocalificación, y c) desde el texto constitucional se anunció la necesidad de regular el financiamiento a los partidos políticos. l. Integración del Congreso de la Unión. La composición de la Cámara de Senadores fue transformada: a partir de 1994 se contaría con la representación de cuatro senadores por cada entidad federativa, uno de los cuales se otorgaría a la primera minoría de cada entidad. Hasta antes de la reforma el Senado se integraba por dos senadores por cada una de las 32 entidades. La salida quedó finalmente plasmada en la legislación: cuatro senadores por entidad, repartidos tres y uno, y sin establecer un mínimo para optar por el de primera minoría. A pesar de su rigidez, la nueva fórmula de integración de Senado tendía a inyectar pluralidad en ese espacio porque al final, por lo menos mayoria y minorías, contarían con grupos parlamentarios más o menos nutridos. Así, con la reforma se abrió la puerta a un mayor número de Senadores opositores: un representante por entidad tendría necesariamente su origen en un partido distinto al ganador (por aquel entonces, casi siempre el PRI).156 Con esta reforma la estructura del Senado de la república aumentó de 64 a 96 senadores electos por MR y 32 de primera minoría en cada uno de los estados, es decir, el segundo lugar en la votación. De acuerdo a esta nueva distribución, en 1994, el PRI pudo obtener 74.21 % dc la Cámara, con 50.22% de la votación; aunque seguía siendo desproporcionada su representación, la cuestión es que en 1991 había obtenido 97% con 61.5% de la votación y 93% con 50.7% en 1988. Visto desde esta perspectiva el avance fue notable. En cuanto a la idea de inaugurar la representación proporcional en el Senado todavía tendría que esperar tres años más; de cualquier modo, el nuevo ajuste en la reforma permitió una pluralidad nunca antes vista en el Senado. Una batalla similar se libró en otro frente: la fórmula de integración de la Cámara de Diputados. Pese a que el número de sus curules no varió, la oposición consiguió que se disminuyera el tope de representación de 70 a 60%, a pesar de que el PRl pedía 65%. La verdad es que no desapareció la cláusula de gobemabilidad, 157 como se quiso hacer creer, pero fue un escalón más en el camino para eliminar la sobrerrepresentación. 1SS 1,. Véase, Ricardo Becerra, Pedro Salazar y José Woldenberg. Op. Cit., pp. 291-293. 157 A propósito de la cláusula de gobemabilidad, si la reforma de 1990 establecía un límite de 35% de la votación para considerar a un partido como mayoritario y concederle la mayoría absoluta, y a partir de allí atorgarle adicionalmente dos diputados de representación proporcional por cada punto porcentual que su votación excediera 35% y hasta 70%, con la reforma de 1993 se impuso un mecanismo que producía una fuerte sobrerrepresentación que disociaba el porcentaje de votación del porcentaje de la Cámara, con lo que era posible lograra 60% de los diputados con porcentaje de votación que iban desde aproximadamente 40% de los votos hasta 60%, dependiendo del número de triunfos de mayoría relativa. De hecho, como señala Woldenberg y Becerra, en realidad un partido podía obtener hasta 63% de la Cámara (315 diputados) si sus votos rebasaban 60% (Ricardo Becerra, Pedro Salazar y José Woldenberg, op. cit., p. 293). ISS Cruz Reyes. Gerardo. Op. Cit .. p. 103. 108 Gamaliel Caballero Mejl. 2. El siguiente peldaño que la Oposlc/On escalaría sería poner fin a la llamada autocalificación de las Cámaras. De esta fonna quedaría cancelada la posibilidad de que una mayoría priista en el Congreso avalara automáticamente los resultados (como solía suceder). En el futuro, serían los órganos electorales del IFE y, en segundo ténnino, el Trife los responsables (en primera y segunda instancia) de calificar las elecciones de diputados, senadores y asambleístas en los consejos locales y distritales, no así las presidenciales. Por su parte, si en 1990 el director general de IFE, que era propuesto por el secretario de Gobernación y votado por dos terceras partes del Consejo General, tenía la facultad de nombrar al secretario general y a los directores ejecutivos, tras la refonna de 1993 esta función recaería en el Consejo General, con el voto de dos terceras partes de sus miembros. De igual manera, el Consejo debía designar por mayoría absoluta a los consejeros ciudadanos de los Consejos Locales. 159 Al final de cuentas, dichas modificaciones hubiesen resultado más relevantes si también hubiera cambiado el método de elección del presidente del Consejo, que como se sabe era el secretario de Gobernación; lo cual debió representar problemas dentro del IFE; pues no se debe olvidar que de 1992 a 1994 hubo tres personajes distintos en el cargo de secretario de gobernación (Fernando Gutiérrez Barrios, José Patrocinio Gonzáles Blanco y, el más independiente en la era de la Secretaría de Gobernación al frente del Consejo General, Jorge Carpizo). Pero estos no fueron los únicos representantes que abandonaron el instituto, Gennán Pérez menciona que en realidad el ¡FE era un organismo móvil, rejuvenecido pennanentemente", pues era común que los representantes de los partidos también cambiaran de continuo. Aunque estos cambios debieron obedecer, probablemente, a las mismas negociaciones entrc los partidos y el instituto, no sería extraño que haya significado retrasos cn las actividades del Consejo General. Definitivamente lo mejor era librar aliFE de las presiones partidistas. Todos sabían que de no concretarse definitivamente una separación entre la Secretaría de Gobernación y el Consejo General del 'FE, no desaparecerían las suspicacias entorno a la imparcialidad y a la limpieza de las elecciones, por más que se intentara delegar mayor poder al resto de los miembros del Consejo.16O 3. El control de las finanzas de los partidos. La fonnulación constitucional aprobada el 2 septiembre de 1993 fue ésta: "La ley establecería las reglas a que se sujetará el financiamiento de los partidos políticos y sus campañas electorales". Era la primera vez que la constitución hablaba de algo más que prerrogativas a los partidos, incluía obligaciones en el manejo de sus recursos, no sólo de los que provenían de los fondos públicos, sino del financiamiento en general. 161 159 'bid. 160 'bid., p.1 04. 161 Ricardo Becerra, Pedro Sal azar y José Woldenberg. Op. Cit., p. 294. 109 Gamaliel Caballero Mejía ( - 3.3.1. LA REFORMA AL CÓDIGO FEDERAL DE INSTITUCIONES Y PROCEDIMIENTOS ELECTORALES 1. Control de las finanzas partidarias. Sobre el espinoso problema del financiamiento, cada vez más discutido. No se debe olvidar que hasta antes de 1993 existía un vacío legal en la materia, toda vez que no había tope en los gastos de campaña y, lo peor, tampoco se contaban con los instrumentos legales para investigar, auditar, vigilar y sancionar el monto o procedencia de los recursos. En otras palabras, no había manera de fiscalizar los gastos de campaña y ni que decir de los gastos de precampaña. 162 Luego de la reforma de 1993 se contemplaron cinco rubros para el financiamiento de los partidos: público, de la militancia, de simpatizantes, autofinanciamiento y por rendimientos financieros. Quedó prohibido el financiamiento que proviniera de los poderes federales, de los estados y los ayuntamientos, de las dependencias y entidades públicas, de extranjeros, ministros de culto y asociaciones religiosas, de organizaciones internacionales y empresas mercantiles. Las aportaciones a los partidos no serían deducibles de impuestos. Los partidos deberían presentar un informe de sus ingresos y gastos cada año, y una comisión del Consejo General del IFE estaría facultada para llevar a cabo la revisión. Las sanciones a los partidos las impondría el Tribunal Federal Electoral: iban desde una multa económica hasta la pérdida del registro como partido político nacional. Estas disposiciones fueron pioneras para hacer transparente el dinero involucrado en la política y para crear un marco de control a los ingresos y gastos de los partidos. Por primera vez en nuestra historia se diseño una cierta fiscalización a los recursos financieros de los partidos. 163 2. Medios de comunicación. El acceso desigual a los medios de comunicación constituía otro tema rezagado y recurrente en la agenda electoral. Para los partidos de oposición se trataba de una materia con, por lo menos, tres grandes apartados: a) la utilización, por parte de los partidos, del tiempo público en radio y televisión; b) la compra de publicidad, y c )el comportamiento de los medios de cara a los actores políticos (cobertura noticiosa). Con la reforma se estableció que sólo los partidos podrían contratar tiempo en radio y televisión para hacer campaña y que el IFE, a través de la Secretaría de Comunicaciones, solicitaría a los concesionarios y permisionarios de estos medios que entregaran un catálogo de horarios y tarifas mismo que, a su vez, sería puesto a disposición de los partidos. Fuera de esos tiempos no se podría contratar publicidad. El IFE integraría dicho catálogo y los partidos sin inclusiones ni discriminaciones de ningún tipo, podrían acceder a la publicidad. La medida intentaba evitar que algún concesionario negara la venta de publicidad a un partido determinado y también buscaba regular la presencia de los propios partidos en la radio y la televisión para evitar una gran desigualdad. El otro apartado, la regulación del comportamiento de los propios medios en materia de cobertura política no era, ni es ahora, de fácil regulación. Valores como la libertad de expresión por un lado, y el trato equitativo a las diferentes opciones políticas por el otro, no resultan del todo armónicos. Así las cosas, en 1993 la ley se limitó a crear un cierto contexto de exigencia hacia los medios. Según el Cofipe, el IFE sugeriría a la Cámara Nacional de la Industria de la Radio y Televisión, los lineamientos generales aplicables en sus noticieros respectos de la información o difusión de las actividades de campaña de los partidosl 64 162 Cruz Reyes, Gerardo. Loc. Cil.. 163 Ricardo Becerra, Pedro Sal37..ar y José Woldenbcrg. Op. Cit.,pp. 295-297. 164 Ibid., pp. 298-300. 110 Gamaliel Caballero Mejia 3. Autoridad electoral. La refonna en esta área fue poco significativa. Las modificaciones estructurales afectaron sobre todo a los órganos descentralizados del Instituto Federal Electoral: los consejos locales y distritales pasaron de seis a nueve conscjeros ciudadanos y, para las mesas directivas de casilla, se contempló una segunda insaculación, un segundo sorteo de sus integrantes. En el Consejo General los únicos cambios tuvieron que ver con sus atribuciones. A partir de 1993, el Consejo General sería el encargado de designar a los directores ejecutivos del IFE por el voto de las dos terceras partes de sus miembros, a propuesta del director general del propio instituto (antes eran nombrados por el director). Igualmente, el máximo órgano de dirección designaría por mayoria absoluta a los consejeros ciudadanos de los consejos locales. De esta fonna, a la luz de la fónnula legal adoptada y al margen de las cualidades de los funcionarios electorales, los órganos ejecutivos del IFE no ofrecían necesariamente la imparcialidad requerida a los ojos de los principales partidos de oposición. Por ejemplo, una vez que el secretario de Gobernación designaba al director general del IFE, el propio director tenía la facultad de designar al resto d e Io s dI· rectores e.Jec.utiv os. 165 4. Tribunal Electoral. El TRIFE existía desde 1990 pero ahora ingresaba al texto constitucional. Con la refonna de 1993 se preciso en la Constitución que el Tribunal era "la máxima autoridad en materia electoral", con lo que se subrayaba su papel como revisor, en última instancia, de la legalidad de los actos de la autoridad electoral federal. El TRIFE quedó como una autoridad jurisdiccional y con plenas facultades de control de legalidad. Además, con la refonna quedó creada una Sala de Segunda Instancia cuyas decisiones tendrian el carácter de "definitivas e inatacables".166 5. Observadores electorales. En la refonna de 1993 se reglamentó una figura que era fuertemente demandada por sectores sociales muy activos y por algunos partidos políticos: "los observadores electorales". Sin duda, era un reconocimiento a la labor que, durante años, venian desempeñando miles de ciudadanos mexicanos en procesos electorales federales pero, sobre todo, en las elecciones de carácter local. La labor testimonial de los ciudadanos que actuaban como observadores de las elecciones, se fue convirtiendo en un factor ya no sólo de testimonio de fraudes, sino precisamente de prevención de irregularidades. Asi las cosas, según el código de 1993 los "observadores nacionales" tendrían que solicitar su acreditación ante la Junta Local Electoral del IFE correspondiente, y no podían tener vinculos con nin~ún partido político. Sin embargo, los observadores internacionales quedaron prohibidos. 1 7 6. Instrumentos electorales. Junto con la figura de los observadores nacionales, la Legislatura contempló otras acciones ciudadanas tendientes a inyectar confianza a través de la transparencia de los procedimientos y mecanismos electorales. Una de estas medidas fue "la auditoria ciudadana" a las listas nominales de electores, consistente en la publicación de los listados de ciudadanos que podrán votar el dia de los comicios. A esa medida se le sumaba otra: a partir de 1993, tal como fue acordado en 1991, las credenciales para votar contarian con la fotografía de los electores. En la legislación se contemplaron, asimismo, las encuestas y los conteos rápidos. 168 16~ Ibid., pp. 300-302. 166 Ibid., pp. 302-303. 167 Ibid., pp. 303-304. 168 Ibid., pp. 304-305. 111 Gamaliel Caballero Mojia 7. Registro de partidos políticos: en este sentido la reforma puede ser considerada como un paso atrás. No porque endureciera los requisitos para que una organización obtuviera su registro, sino porque facilitaba la permanencia de los partidos que ya contaban con registro en el mundo electoral, aun cuando los electores ya hubiesen decidido lo contrario. Ejemplos de estos casos pueden ser el Partido Demócrata Mexicano ~ue en dos ocasiones consecutivas previas no había obtenido el mínimo necesario de sufragios, el Partido Verde Ecologista de México y el Partido del Trabajo, que en 1991 habían quedado por debajo del mínimo legal obligatorio, pero que recobraron el reconocimiento legal. Así, partidos sin un significativo apoyo ciudadano continuaron gozando de prerrogativas y derechos porque la nueva norma les abría una ventana que hacia caso omiso del veredicto de los comicios. El código reformado en ese año señalaba: "El partido político con registro definitivo que no obtenga el 1.5% de la votación en dos elecciones federales ordinarias consecutivas perderá todos los derechos y prerrogativas que establece este código". Es decir, con la reforma, a la primera no se salía de la escena, sino hasta la segunda. Pero además, dado a que algunos partidos ya habían salido y vuelto a entrar hasta dos veces, la ley les otorgaría, gratuitamente, dos oportunidades más. Si la ley previa decía que era necesario un mínimo apoyo ciudadano (1.5%) para conservar el registro, no era acertado revivir artificialmente a partidos, porque con ello se generaba una espiral de simulación. 169 8. Coaliciones. Con la reforma de 1993 las eventuales coaliciones entre partidos tendrían que presentar al órgano electoral correspondiente sus documentos básicos, además de su plataforma electoral, programa de gobierno o programa legislativo. Es decir, se trataba de una fórmula que tendía a fundir la personalidad de las organizaciones involucradas. Se trataba en apariencia de evitar las uniones "contranatura", esto es, las coaliciones sin principios ni programa. Pero en realidad la reglamentación excesiva de las coaliciones consumada en 1993, introdujo obstáculos para el encuentro natural de formaciones políticas que bien podían trabajar de manera unificada en el terreno electoral. 17o La reforma electoral de 1993 constituyó, así, un ejercicio legislativo en el que una vez más se vieron involucrados todos los partidos políticos, aunque no todos decidieron ir al final en su aprobación. El debate intentó ser incluyente y participativo en todas sus fases, pero en la recta final el proyecto de reformas no fue avalado por todos, sólo el PAN y el PRI fueron juntos en las modificaciones: las constitucionales el 2 de septiembre de 1993, y las legales aprobadas en las sesiones extraordinarias del Congreso los días 24 de septiembre y 23 de diciembre de 1993. La reforma de 1993 sería la última reforma bilateral, impulsada mediante una negociación dcl PRI Y del PAN. A partir de entonces la política mexicana ya no podría desarrollarse sino era mediante reformas ampliamente discutidas e incluyentes. De esta forma se consumó la segunda operación legislativa en materia electoral durante el sexenio de 1988-1994. parecía ser la última antes de la elección presidencial en la que se elegiría al sustituto del presidente Salinas. Sin embargo, la coyuntura política con la que inicio el año de 1994 y la insistente demanda opositora para una nueva reforma electoral dieron la pauta para una nueva operación política y legislativa urgente, que tendría lugar a pocos meses de la celebración de los comicios. l7l 169 Ibid., pp. 306-307. 170 Ibid., pp. 307-308. 171 Ibid., pp. 310-312. 112 Gamalitl Caballero Mejia 3.4. LA REFORMA EMERGENTE DE 1994 Al comenzar el apartado anterior señalamos dos caractensticas novedosas en el proceso de reforma política: en primer lugar, que las reformas dejaron de ser procesos cerrados tanto en su dinámica de discusión como en los tiempos de negociación y, en segundo lugar, que el IFE se erigió, a la par de los partidos y la ciudadanía, como un agente más del cambio. De hecho, sería a través de su conducto por donde circularían muchas de las propuestas y debates destinados a mejorar las condiciones de la competencia en 1994.172 Era el final de 1993: el último tramo de las agresivas reformas liberalizadoras emprendidas desde la Presidencia. Su punto culminante era la puesta en marcha del Tratado de Libre Comercio, precisamente el primero de enero de 1994. desde que en 1991 el Revolucionario Institucional recupero su voto y obtuvo una mayona holgada en el Congreso de la Unión, se desató un febril ciclo de cambios en todos los ordenes: lo mismo en el campo (con el cambio al artículo 27 constitucional y a las reformas de tenencia de la tierra), que en materia educativa (con la descentralización de la gestión de las escuelas públicas), o en materia religiosa (dándole un nuevo status y nuevas posibilidades jurídicas a las iglesias). Estas reformas desafiaban el pasado y el ideario del propio partido gobernante. Un ideario histórico heredero de la Revolución Mexicana, y a la sazón estatista, agrarista, corporativo, proteccionista y laico. Pero las medidas promovidas desde la cúspide del poder presidencial iban justamente en el sentido contrario y habían causado desencuentros, desacuerdos y grandes reacomodos que modificaban la posición y las coaliciones de grupos, organizaciones públicas y fuerzas sociales y económicas, aun dentro de la coalición gobernante. Hay que repetirlo: esas reformas cobraron un impulso decisivo gracias a los resultados electorales de 1991, pero también a las coincidencias de fondo con la segunda fucrza política del país: en PAN. El resultado electoral de 1991 y los acuerdos entre el PRI y el PAN permitieron implementar un basto programa reformador orientado al mercado. 173 A finales de 1993 el PRO, que había estado en contra de las reformas electorales de 1990 y de 1993 demandó una nueva reforma. Las criticas al sistema electoral, sobre todo a los insuficientes mecanismos de escrutinio y transparencia no habían cesado. Incluso el candidato del PRI, Luis Donaldo Colosio, dijo: queremos dar sustento a una nueva ronda de cambios para aumentar la legalidad y la transparencia de los comicios y, propuso cambiar al director del IFE para designar en ese cargo a una persona que mereciera la confianza de todos los partidos, en particular del PAN y del PRO. Ambos actores hacían una confesión explícita de la insatisfacción que generaba todavía el edificio electoral federal. 174 y es que el contexto público cambió radicalmente la noche del 31 de diciembre de 1993: un levantamiento armado en Chiapas estalló el primer minuto de 1994. un grupo compuesto en su mayoría por indígenas había declarado la guerra al estado mexicano y había tomado posesión momentánea de la ciudad de San Cristóbal. El fantasma de la violencia, los resurgimientos de las apuestas a favor de la vía armada, la reaparición del México bronco, estaban poniendo en cuestión toda la obra electoral El Ejercito Zapatista de Liberación Nacional había planteado su desafió de esta manera: Éste es un lanzamiento contra el Tratado de Libre Comercio, contra las reformas salinistas ... i1l Cruz Reyes, Gerardo. Op. Cit., p. 105. 173 Ricardo Becerra, Pedro Salazar y José Woldenberg. Op. Cit., pp. 316-317. 174 Ibid., pp. 317-318. 113 Gamalíel Caballero Mejla • •• convencidos de que no hay otra vía para alcanzar la justicia y la verdadera dignidad de nuestro pueblo. A la declaración de guerra y a la toma violenta de alcaldías y edificios de • gobierno, sobrevino una reacción del ejército mexicano que recupero en pocos días esas ciudades y provocó el repliegue guerrillero. Inmediatamente después, el gobierno de Salinas declaró una tregua unilateral y su intención inmediata de establecer negociaciones • de paz con el ElLN .175 Entre los compromisos firmados en el marco del Acuerdo por la Paz, se pudieron observar, por ejemplo, la imparcialidad de las autoridades electorales; auditoria al padrón • electoral; equidad de los medios de comunicación; tipificar los delitos electorales; nombrar un fiscal electoral para delitos electorales en la PGR; ampliar las competencias de los • observadores nacionales y crear la figura de visitantes extranjeros; igualar la representación de los partidos en los órganos electorales y aumentar el peso de los consejeros ciudadanos; acabar con la facultad del Presidente de proponer a los consejeros ciudadanos y que los • partidos asumieran ese p~al; y revisar el sistema de financiamiento de los partidos al término de las elecciones. 6 El Acuerdo por la Paz, del 27 de enero, no obstante, solamente formaba parte de la • agenda de un debate más preciso y formal que estaba por celebrarse y que alcanzaria su expresión más concreta en las mencionadas conversaciones de Barcelona que tuvieron • lugar de febrero a marzo y de abril ajulio de 1994. De todos los acuerdos y consensos alcanzados entre los partidos durante las conversaciones, uno llama poderosamente la atención. Se trata del acuerdo que permitió • que el gobierno, a través del secretario de Gobernación, permaneciera al frente del Consejo General del IFE, contrariamente a lo que se venía exigiendo, con excepción del PAN, por la • mayoría de los partidos de oposición desde tiempo atrás. A este respecto, dos parecen scr las razones más aceptables que nos ayudan a entender por qué se decidió postergar la propuesta de independizar alIFE. Las dos son de carácter coyuntural. En primer lugar, es • posible que los partidos vieran en la designación y continuidad de Carpizo una oportunidad de avanzar más en el diálogo, que si se tratara de un secretario netamente priista; y, en segundo lugar, la oposición podría intentar valerse de la posición institucional y capacidad • negociadora del secretario de Gobernación, para hacer respetar los acuerdos del Consejo General entre los gobernadores y presidentes municipalcs, pues, siendo éste un funcionario • sin filiación partidista sería más probable lograr la imparcialidad. m • 175 Ibid., pp. 319-320. '" Véase en Luis Medina Pe~a, Hacia en Nuevo Estado, México 1920-1994, FCE, 1996, p. 287. Entre los acuerdos administralivos que derivaron de las conversaciones de Barcelona, varios de los cuales fueron • finnados en el Acuerdo por la Paz, se pueden mencionar: auditoria externa al padrón, creación del Consejo Técnico del Padrón; renovación de funcionarios y consejeros ciudadanos, insaculación de los funcionarios de casilla; tres acuerdos para fortalecer la confiabilidad del voto el dla de la jornada electoral; entrega mensual de • las listas nominales de electores; destrucción de los paquetes electorales; suspensión de propaganda polftica. El cumplimiento de estos recaía en los órganos electorales. El gobierno, por su parte, debla hacer cumplir los compromisos de equidad e imparcialidad, asi como los de transparencia y limpieza de las elecciones; fiscalla • especial para los delitos electorales y las prerrogativas en materia de radio y televisión. A los partidos se les encomendó la tarea de proponer a los consejeros ciudadanos del Consejo General del IfE. J. Carpizo, " la Refonna electoral de 1994" ... p. 35-57. • '" Cruz Reyes, Gcrardo. Op. Cit., p. 107. • 114 Gamaliel Caballero Mejia • Jorge Alcocer (disidente perredista y participante activo en las conversaciones, en calidad de consejero personal del secretario de Gobernación), resalta lo siguiente: Después de múltiples consideraciones, el PAN y el PRO presentaron la propuesta para que -debido a la no a la militancia partidista de Jorge Carpizo y considerando las particulares condiciones en las Que 105 comicim de 1994 dcbiufI lIevurse u cubo· lu ley no fu,,~e modificada y Jorge Carpizo eontmuara al frente del Consejo General, en lo que de inmediato se logró el consenso. l " Así pues, sin atender a los detalles de la metodología que acordaron las tres fuerzas políticas con el secretario de Gobernación, abordaremos algunos de los acuerdos alcanzados -a veces- sobre la base de muy complicadas discusiones a lo largo de las dos etapas de conversaciones de Barcelona: una vez inmersos en la mecánica de discusión de esa agenda, el PRO volvió a la carga con una de las propuestas ya planteadas en agosto de 1993, a saber: efectuar una auditoria externa al padrón electoral, pues para este partido no habían sido suficientes las 36 auditorias practicadas al Padrón entre 1991-1993. El primer paso fue la formación de un Comité Técnico encargado de formular las bases para una nueva auditoria. Sin embargo, el PRO objeto la presencia de consejeros magistrados en el Comité Técnico del Padrón, cuestionando la propia permanencia de dichos consejeros en el Consejo General. En esta ocasión tanto el PAN como el PRl aceptaron, de lo cual resultaria una nueva conformación del Consejo General basada en especialistas en la materia. El 28 de febrero, el Consejo General terminó a probando las bases de licitación de la auditoria externa, con el voto del PRO en contra. No obstante esa situación, hubo tiempo para acordar por unanimidad otras medidas importantes sobre el mismo tema. Oe hecho el 20 de julio, tomando como base un proyecto elaborado por los consejeros ciudadanos, el Consejo General validó definitivamente el Padrón Electoral Federal y las listas nominales. Por su parte, el gru~ de expertos enviados por la ONU, a petición del secretario de Gobernación, I 9 acreditó la calidad de los trabajos, lo cual deja ver la intensidad de las actividades y conversaciones realizadas en la antesala de las elecciones. 180 178 Jorge Alcocer, "1994: Diálogo y reforma. Un testimonio", J. Alcacer (coord.), op., ci!. p.216. Cabe señalar que todavía a principios de 1996 el PAN se sostenía en la idea de mantener a un consejero del poder Ejecutivo en el Consejo General del IFE, por lo que, según Eduardo Andradc, la iniciativa de independizar completamente a cste organismo se debió más al PRO, e incluso al PRI. El paquete de iniciativas donde se encuentra esa iniciativa del PAN fue presentado por el partido los día~ uno y dos de ahril de 1996, a propósito de su segundo rompimiento de la mesa del diálogo, el 17 de febrero de 1996 (el primero fue el 18 de junio de 1995) motivado por el falló del Tribunal Electoral de Puebla al confirmar el triunfo del PRI en Huejotzingo, Puebla. Eduardo Andrade, La reforma p.0lítica de 1996 en México, México, IIJ-UNAM, 1997, p.37. 79 J. Carpizo, " La reforma federal electoral de 1994" en Jorge Alcocer (coord.), En Elecciones, diálogo y reforma, México 1994, México, Nuevo Horizonte, 1995., p. 76. 180 Cruz Reyes, Gerardo. Op. Cit., p. 108. 115 Gamaliel Caballero Mejia En el terreno de los medios de comunicación, tiene razón Alcocer cuando menciona que entre 1988 y 1994 la parcialidad y la inequidad no cambiaron mucho. 181 De nada sirvieron los llamados de las autoridades electorales a los noticieros de radio y de televisión para ajustarse a los convenios establecidos, entre los que figuraban; un incremento de 180% en los tiempos gratuitos asignados a los partidos políticos, con respecto a 1991; asignación de espacios promocionales en radio y televisión, con cargo al presupuesto del IFE; distribución de los espacios acordada por los tres partidos grandes; y suspensión de la propaganda en radio y televisión del Programa Nacional de Solidaridad durante todo el mes de agosto. 182 En el tema del financiamiento público y gastos de campaña, los partidos centraron sus peticiones en lograr más garantías de imparcialidad en el manejo de los recursos públicos. De esta propuesta derivo la idea de proponer al Congreso adicionar al Código Penal un capítulo sobre delitos electorales. Asimismo, se extendería otra proposición al procurador general de la República, con el objetivo de que éste nombrara a un Fiscal Especial para Delitos Electorales. l83 En el tema de los funcionarios del IFE, nuevamente el PAN decidió hacer mancuerna con el PRO, en la propuesta de este último de eliminar el requisito constitucional que obligada a los consejeros magistrados a ser profesionales del derecho, proponiendo, en su lugar, la actual denominación de consejeros ciudadanos. Además de ello y pese a la resistencia del PRl, también se convino en relevar de su puesto a los anteriores consejeros magistrados. Los representantes de la ciudadanía, pasaron a denominarse consejeros ciudadanos, cambiando los requisitos para su designación, con lo cual se abrió más la posibilídad de que personajes sin afiliación partidista o señalados por un pasado institucional, cargado hacia el régimen, pudieran representar a los ciudadanos. Ligado a la cuestión del fin de la autocalificación (resuelto en 1993), esto se presentó como una seria oportunidad para deslindar completamente al priismo tanto de la autocalificación en las cámaras como de una potencial calificación indirecta proveniente, esta vez, de posibles aliados en el Consejo General. l84 Aquella reforma, aunada a las fuertes perspectivas de que la presencia de Carpizo concretara la ciudadanización total del 'FE, eliminó en 90% las probabilidades de que éste fuera manipulado por el PRl. Por lo demás, en 1994 las instituciones electorales del país cerraron una página negra en su historia y la ciudadanía se encargaría de rubricarla con su voto. Por supuesto, hacían falta más reformas pero, por lo pronto, los procedimientos y negociaciones que condujeron a la realización de ésta, la distingue formidablemente de sus precursoras.185 181 Jorge Alcocer. Op. Cit., p.21 O. 182 J. Carpizo. Op. Cit., p.53; Jorge Alcocer. Op. Cit., p.212; y Ricardo Becerra, Pedro Salazar y José Woldenbcrg. Op. Cit., pp.340-348. 183. J. Carpizo. Op. Cit., pp.50-51. 184 Cruz Reyes, Gerardo. op. cit., p. 109. 185 'bid. 116 Gamalicl Caballero Mejía De las conversaciones de Barcelona derivarían también los nombres de los consejeros del Consejo General, ya bajo la nueva modalidad de consejeros ciudadanos. Aquí no fue la excepción, y las negociaciones llevaron a formar y aceptar, en forma preliminar dos listas de consejeros. Ello tuvo que ver con lo acontecido entre el 15 de marzo, fecha en que se acordó por consenso la primera lista; el 18 de marzo, día en que Colosio es asesinado. De esta suerte, cuando en abril se reinician los trabajos, las posiciones habían cambiado y, por si fuera poco, de la primera lista solo Granados Chapa y Federico Reyes Heroles aceptaron, por lo que hubo necesidad de hacer otra lista. La lista final que la Cámara de Diputados ratificó estaba conformada por: Santiago Creel, Miguel Ángel Granados Chapa, José Agustín Ortiz, Ricardo Pozas, José Woldenberg y Fernando Zertuche. Así, cada partido propuso, en términos generales, a dos de ellos.186 El tema de la representación de los partidos en el IFE provocó otro debate acalorado. Esta vez también se llegaría a un acuerdo, aceptando la aventurada propuesta del PRD de cancelar el voto de los partidos y de hacer igualitaria la representación, a manera que fuesen exclusivamente los seis consejeros ciudadanos quienes tuviesen la mayoría en el Consejo. Es importante señalar que el éxito de la propuesta se debió al respaldo de Carpizo, pero, además, al fuerte impulso que recibió, por parte de Colosio entre los miembros de su partido, lo que hizo posible el apoyo del PRI a la medida opositora. De acuerdo a los nuevos cambios, el Consejo General tendría por fin mayor representación ciudadana ~on derecho a voto- sobre la del Estado y los partidos, es decir, seis consejeros ciudadanos (propuestos por los partidos y no por el gobierno) por cuatro del Congreso, más el secretario de Gobernación, quedando 11 de 21 miembros que eran antes de 1994. sobre el tema de los observadores internacionales, también se registró un importante avance que tendría repercusiones en las elecciones de 1994. Y es que luego de ríspidos dcbates y de la intervención de Colosio para apoyar dicha propuesta, se acepto la figura de "visitantes extranjeros".187 Haciendo un balance del proceso de reforma hasta 1994, se puede sostener que tanto por la calidad como por la cantidad de los acuerdos celebrados en todos los niveles (constitucional, legal y a nivel técnico), es admisible la tesis de que la regla del consenso y la lógica de la negociación predominó por encima de las viejas prácticas de imposición y parcialidad. 188 186 Ibid. 187 Ibid., p. 110. 188 Véase Juan Molinar Horcasitas, "¿ Se puede reformar el Estado?", En Estrategias y propuestas para la reforma del Estado, México, I1J-UNAM, 2001. 117 Gamaliel Caballero Mcjla Evidentemente, la reforma no convenció a todos, pero fue lo suficientemente eficaz para lograr que las elecciones de ese año fuesen las menos impugnadas de la historia y las más concurridas. Al menos ese fue el sentir de los diversos grupos de observadores nacionales e internacionales que siguieron de cerca los procesos electorales. Lo único que al parecer no cambió sería la recalcitrante actitud de Cárdenas de protestar la reforma y el triunfo del candidato emergente Ernesto Zedillo. A pesar de ello, Alcocer reconoció el papel del PRD en las negociaciones: "maximalistas en el discurso, pragmático en la búsqueda de soluciones, al PRD se deben las iniciativas fundamentales que dieron cuerpo a la reforma electoral de 1994, así como buena parte de las nuevas prácticas puestas en acto en esa misma elección".189 Más allá, las elecciones de 1994 acabaron demostrando un sistema de partidos extraordinariamente vivo y fuerte: una pluralidad política que nadie podía desvanecer o exorci7.ar y que estaba llamada a instalarse y expandirse en el futuro de la vida mexicana. Pero también fueron más claros que nunca los defectos del sistema electoral mexicano: las fórmulas de representación en la Cámara de Diputados, el trazo deformado de los distritos electorales, la posibilidad de que el gobierno abandonara el órgano electoral y, sobre todo, la necesidad de crear condiciones más equitati vas a la competencia, más recursos a los partidos y muchos mejores instrumentos para la revisión y fiscalización del dinero que se incorpora a la política. Lo más importante, sin embargo, fue que los cambios electorales de 1994 supieron y pudieron respondcr a un escenario ominoso, desafiante, que anunciaba a la violencia como posibilidad de nuestro futuro politico. 19O Como se pudo observar, aun cuando las deficientes técnicas y los obstáculos legales en la legislación electoral no desaparecieron del todo, se puede sostener que existían, de cualquier modo, las condiciones generales y técnicas indispensables para lograr elecciones más transparentes y, por lo mismo, para lograr la alternancia en 1994 (lo cual tendría que esperar otros seis años de gobierno priista). En todo caso, la única y legitima duda radica en saber si el gobierno de Salinas hubiera sido capaz de reconocer un triunfo opositor, en el hipotético caso de éste; es decir, la misma duda que reinó a lo largo de toda la década de los noventa y hasta el 2 de julio de 2000, fecha en que, al darse a conocer, en las propias palabras del presidente Zedillo,191 el triunfo de un candidato opositor, paradójicamente, parece haberse difuminado "el recuerdo" de las dudas. In 18'1 J. Alcocer (coord.), op. cit., p.20S. Sobre el convencimiento de buscar acuerdos para llegar a una reforma por consenso, Jorge Carpizo menciona que a este propósito:"Ayudó que el presidente del PAN, Carlos Castillo Peraza y, del PRO, Porfirío Muñoz Ledo, dos agentes con visión de Estado, dos agentes que en muchas ocasiones antepusieron los intereses personales y de partido a los intereses de México" (Documental México, la historia de su democracia, trasmitido por canal 2 de Televisa el día 13 de julio de 2004). 190 Ricardo Becerra, Pedro Salazar y José Woldenberg. Op. Cit., pp. 319-320. 191 Luis Salazar, "Alternancia y cambio de régimen", en Yolanda Meyenberg (coord.), El 2 de julio. Reflexiones posteriores, México, FLACSO-I1S-UAM, 2001, p.4IS. 192 Cruz Reyes, Gerardo. Op. Cit., p. 111. 118 Gamaliel Caballero Mejla 3.5. LA REFORMA ELECTORAL DE 1996, EL PERFECCIONAMIENTO DE LAS CONDICIONES DE COMPETENCIA Con las elecciones de 1994 se consolidó la confianza ciudadana tanto en los actores como en las instituciones l93 en virtud de las cuales sería posible el cambio: asimismo, se dieron pasos importantes en la creación de mejores leyes y procedimientos electorales. Justamente, los comicios de 1994 dejaron la enseñanza de que era impostergable ajustar los mecanismos de la competencia para garantizar más equidad a los participantes, de otro forma se corría el riesgo de tensar las relaciones políticas y sociales a un extremo en que la inestabilidad rebasara a las autoridades y, entonces si, un posible ambiente de ingobemabilidad se tradujera en graves retrocesos políticos y económicos para el país y sus instituciones. No se debe perder de vista que el levantamiento zapatista y la crisis económica que estalló en los primeros días de la administración de Zedillo dejaron a México en una delicada situación interna y externa. Se habia firmado un tratado de libre comercio con Estados Unidos y Canadá (TLCAN), sin embargo, ya se manejaba la posibilidad de concretar otro con Europa, por lo que un clima de violencia, más bien, alejaria las inversiones. La verdad es que no era dificil esperar lo que se creía erradicado: la agudización de la violencia y el rechazo hacia la política. De ahí que, a principios de 1996, se dejaran escuchar diferentes voces que comenzaron a alertar de los riesgos de nuevos brotes de violencia. Empresarios, clero, campesinos, obreros, barzonistas, todos coincidieron de que el riesgo de estallidos sociales en 1996 era real. 194 .93 Casi desde que surgiera el lFE, en 1990, se pudo observar una relación reciproca entre el aumento de la credibilidad en el nuevo organismo electoral y el aumento de la confianza en los procesos electorales, lo que se tradujo en un mayor aumento de eficacia del voto ciudadano (Ricardo Becerra y José Woldenberg, "2 de julio: el cambio viene de lejos", en Diálogo y debate de cultura política, núm. 14, octubre- [Consulta: 7 de enero de 2009]. m Valencia Carmona, Salvador: El poder ejecutivo latinoamericano, México, 1976. III Weber, Max. "Economía y Sociedad", Tomo TI, FCE, México-Buenos Aires, 1964. ro Woldenberg, José, Sistema político, partidos y elecciones en México, en Begné, Aguirre y Woldenberg, Sistemas políticos, partidos y elecciones en México (estudios comparados), Trazos: Centro de Investigación e Instituto de Estudios para la Transición Democrática, México, 1993. 150 Gam.liel Caballero Mejl.